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整合努力跨越国外——国内界限
联合行动
众多关于911的公共评论关注于“错失的机会”，我们在第11章讨论了其中的一些。这些通常被归结为“监视列表”、“信息共享”或者“连点成线”的问题。11章中我们已经解释过这些标签太狭隘了：它们只描述了症状，而不是问题本身。
我们所举的每个例子中，没有一个人紧紧地掌握着管理该事例的任务，且能从政府的各个部门收集相关的情报、在部门内（国外或国内）分配职责，跟踪进度，并将问题上报到其能被解决的层面。职责很分散。
部门有时会合作。但是即便有这样的合作，也谈不上联合行动。部门合作时，其中之一提出问题并寻求帮助。而它们联合行动时，从一开始问题和行动方案的定义就不同。不同背景的人来到一起，分析案例并策划如何处理。
在我们的听证过程中，我们经常会问证人：谁是四分卫？其它选手都已经各就各位，各司其职。但是谁指挥比赛，分配角色，然后大家像一个团队那样去执行？
911以来，这些问题还是没有解决。某些方面联合行动改善了，某些方面却更糟了。反恐的努力以其绝对的数量和能量淹没了部门间通常的界限。态度转变了。官员们都强烈的意识到要避免911时的错误。他们尝试着交换信息，他们实际上将每个报告——即使半信半疑——加以分发——甚至发给总统。
部分是由于这样的努力，协调的挑战加了倍。911之前，CIA就是抵抗基地的领头部门，FBI扮演次要的角色。而国防部和国务部的介入是阶段性的。
- 现在CIA还是中心。但是FBI更加活跃，司法部的其他部门也如此。
- 国防部的努力是巨大的。三个联合指挥部，每个都由一名四星将军领衔，将反恐作为首要任务：特别行动指挥部，中心指挥部（这两个的总部都在佛罗里达），以及北方指挥部（总部位于科罗拉多）。
- 新成立的国土安全局整合了强大的资源处理边境和交通安全，并进行国内弱点的分析和其他的任务。
- 国务部在很多外交政策任务方面是领导。这些任务我们在第12章讲过。
- 白宫的国家安全委员会现在有平行的总统顾问团、国土安全委员会一起加入。
到目前为止，我们讲了进行联合行动的两个理由：联合计划的优点和有人负责并保证统一的努力的好处。还有第三个：具有足够能力的专家严重不足。关键专家——比如有经验的反恐分析人员和语言专家——的人才库有限，很快被用完。要扩展这些能力不光需要钱，还需要时间。
分析恐怖主义的主要责任分配给了恐怖分子威胁综合中心（Terroist Threat Integration Center，TTIC）。该部门创建于2003年，位于CIA总部但是成员来自各个部门的代表，直接向CIA局长汇报。不过CIA还有一个情报“融合”中心：反恐中心。在911之前其角色是关键的。第三个主要的分析单元在国防部——国防情报局。第四个更注重国土的弱点，是国土安全局。FBI正在建立它长久以来就缺乏的分析能力，它有一个恐怖分子识别中心。
美国政府不能接受这么多重复的努力。有经验的专家不够多，没法到处跑。这样的重复还会加重已经压力重重的国家技术情报搜集的唯一来源——比如国家安全局——的负担。
联合情报加上联合行动
一个“聪明”的政府会整合所有信息来源，全面的分析敌人。将所有资源的分析整合也要求形成战略来收集更多的情报。但尽管TTIC主要负责恐怖主义分析，它被禁止有任何监督和运作的权限，也不是任何行动机构的一部分，它只是向CIA局长汇报。
政府正试图处理联合管理的问题，知晓所有来源的情报分析。做法有两种。
- 首先，对某些问题具有首要责任的部门已经组织了自己的跨部门机构，安排人手来进行合作。比如说CIA的反恐中心，它在整个情报社区中聘用了联络官。军方的中心指挥部有其自己的情报中心，从它可能需要取得帮助的那些部门中招聘了联络官。FBI在84个地方有联合反恐力量，在可能有必要采取行动时，协调其它部门的行动。
- 其次，联合行动计划的问题通常会转给白宫。NSC的人员试图扮演这个角色。白宫的国家安全人员（NSC和新的国土安全局的人员）自911以来已经增员了50%。和现役的官员谈过后，我们的感觉是，即使人员增加了，他们还是被日常事务的会议，筛选每日威胁情报和试图协调日常行动等工作占用了。
即使所有办公室的地方都挤满人，NSC的员工数量和资金还不够成为一个政府机构。第三章中我们描述了80年代出现的一些问题：一位白宫员工，按照宪法是与一般的监督机制隔离的，却介入了直接行动。90年代，Richard Clarke偶尔试图实施这一权力，他有时能成功，但一般会引起纠纷。
但有一个更细微却更严重的危险。NSC员工被这些日常任务占用，就很难有时间，也不能完成在更大层面的政策问题上向总统提出建议的任务。也就意味着更少时间去研究重大的新想法，帮助立法部门促进响应的法案通过国会，跟踪并实施我们在第12章中讨论过的那些区域、国家的战略计划和问题。
大量协调行动的任务还是留在各部门，特别是CIA。Tenet局长和他的副手们几乎每天召开跨部门会议，协调众多政府日常工作。局长坚持他不指定政策，只是监督其执行。反恐斗争中，这样的区别越来越人为。此外，局长作为政府行动的主要协调员，很难扮演该职位的所有其它角色，包括作为首席分析员。
由于政府当前的结构，这个问题几乎无法解决。行动权威机构的条线扩展到行政机构，出于可以理解的理由，它们都被严密守护：CIA局长指挥着海外的CIA人员；国防部长不会让权给他人去指挥军队；司法部不会放弃它是否应该申请逮捕令的责任。但是结果是，每个部门需要自己的情报配备来支持其完成任务。一旦有那么多的“火炉”，每个都是法律上、政治上要求有自己的“铸铁管道”，就很难“打破烟囱”。
Rumsfeld部长提到1986年的Goldwater-Nichols法案时提醒我们，要获得更好的联合能力，每个武装力量不得不“放弃一些自己的地盘、权力和特权”。他说，如今的行政机构是“烟囱，就像差不多20年的四支武装力量那样”。他想知道，要求部门“放弃一些已有的地盘和权力，换回更强的、更快的、更有效的政府大范围联合努力，是不是恰当之举”。其它核心官员私下也对我们提到了这点。
因此，我们建议建立一个新的部门：由平民领导的统一联合指挥部进行反恐。它要整合战略信息和联合行计划。
五角大楼的参谋部作为参谋长联席会议主席，处理情报的是J-2指挥部，行动计划是J-3，总体政策是J-5。我们的想法是J-2和J-5的功能（情报和行动计划）结合为一个部门，而整体政策协调放在应该归属的部门：国家安全委员会。
建议：我们建议建立国家反恐中心（National Counterterrorism Center，NCTC），它基于现有的TTIC。NCTC要打破国家政府机构的老模型，成为联合行动计划以及联合情报的中心，员工来自各个部门。NCTC的头应该有权力评估分配该中心的人员的表现。
- 这样的一个联合中心的建立，所遵循的精神应如同创建军事统一联合指挥部所遵循的精神，或者如同更早的时候成立国家侦察办公室的那样，即建立的目的是组织CIA和其他防御部门为一体。
NCTC-情报。
NCTC应该领导战略分析，共享关于具有全球影响的跨国恐怖组织的所有来源的情报（国外的和国内的）。它应该研究出净判断（分析敌人针对美国防御和反恐措施的能力和意图）。它要发出警告。完成这个工作，它要依靠CIA、FBI、国土安全局和其他部门的努力。它要在国内和国外安排搜集的任务。
- J-2这个情报职能要基于现有的TTIC架构，并保持独特性：NCTC中的国家情报中心。既然国家主要的信息方向在伊斯兰恐怖主义，主要的任务是战略分析和净判断，它要吸纳现在在CIA反恐中心和DIA联合情报力量——打击恐怖主义（JITF-CT）部门中大量的人员。
NCTC-行动。
NCTC应该进行联合计划。计划要分配行动的责任给带头部门，比如国务部，CIA，FBI，国防部和作战指挥部，国土安全局，以及其他部门。NCTC不应该指导这些行动的实际执行，这个工作归于各部门。NCTC还要跟踪实施。它要跨越国外——国内的界限，部门间的界限，随着案例进展而更新计划。
- 联合行动计划的功能（J-3）是TTIC结构中的新成分。NCTC可以依靠CIA和政府中其它也涉及的部门目前做的类似工作，也要接触国内各个州和当地部门中那些有见识的人。
- NCTC//不//应该成为政策制定者。其行动和计划应该紧跟总统和国家安全委员会的给出的方向。
考虑一个假想的案例。NSA发现一个恐怖分子嫌犯正前往曼谷和吉隆坡。NCTC应该依靠联合情报来源——包括其自己的NSA反恐专家——分析其身份和这希尔可能的目的地。收到这一分析后，NCTC然后组织并计划该案例的管理，依靠专家和分配到该部的各个部门的代表的各类经验，分配任务给CIA海外人员，让国土安全局注意美国的入境口岸，给FBI分配任务。如果需要军事协助，会要求特别行动指挥部研究一个合理的方案进行如此的行动。NCTC要负责跟踪案例的进展，保证计划随之演化，并整合这些信息成为一个警告。NCTC将负责确保现场获得的情报成为政府机构关于伊斯兰恐怖人员、组织和可能的袭击的资料。
每个案例中，牵涉进来的部门要让自己的高管知道被要求做什么。如果这些部门的头反对，而问题又不那么容易解决，那么这些针对角色和任务不同意见可以转呈国家安全委员会和总统进行判断。
NCTC-权力。
NCTC的头应该由总统委任，其级别应该等于内阁部门的副首脑。NCTC的头应该向国家情报局长——我们稍后有创建该职位的推荐——汇报，并位列总统行政办公室。他也因此间接向总统汇报。该官员的提名应由参议院确认，而他或她要向国会宣誓——其它法定总统官员（如美国的贸易代表）如今也是这么做的。
- 为了避免其它那些有很大的提名权却没有任何实权的机构的命运，NCTC的必须有权同意任命领导着重于反恐行动的部门、机构的人员，特别是：反恐中心主任，FBI反恐部的主人，国防部特别行动指挥部指挥官，北方指挥部指挥官，国务部的反恐协调员。
NCTC的头应该和行政管理和预算局一起工作，制订总统的反恐预算。
- 放弃联合计划的权利而保留一个部门的行动控制的做法，是有先例的。从国际角度来看，NATO指挥官对其它国家派遣过来的军队有直接领导。美国统一指挥部中，指挥官计划的行动可能牵涉到某个军种。这对这些案例，研究出程序（正式的和非正式的）来限定联合指挥官的权利。
NCTC最严重的缺点是其最大优点的反面。反抗伊斯兰恐怖主义的战斗太重要的，管理权力中心化的明确性和为之负责可能会在一个地方集中了太多的权力。我们建议的NCTC可能会被授予权力，为别的部门策划行动。法律或者行政命令必须定义这样的直线管辖的范围。
NCTC不会消除跨部门间政策的争议。争议还将提交到国家安全委员会。要提升白宫的协作，我们认为目前的国土安全委员会应该尽快合并到单一的国家安全委员会中。创立NCTC可以帮助NSC官员集中其核心任务到帮助总统，并支持跨部门的政策制定上。
我们认识到，这是一个新的、困难的想法，因为我们建议NCTC具有的权利确实——如Rumsfeld预见的——会要求强硬的部门“放弃一些已有的地盘和权力，换回更强的、更快的、更有效的政府大范围联合努力”。反击跨国伊斯兰恐怖主义将检验美国政府是否能采纳更灵活的管理模式，而这模式是与21世纪的世界打交道时必须的。
反对改变的一个理论是，国家在开战，无法承受中途重组。但是40年代和50年代的一些主要创新，如建立参谋长联席会议，甚至建立五角大楼，都是在战争中间进行的。显然，国家等不到反伊斯兰恐怖主义的战争结束才来这么做。
“意外，如果发生在政府身上，就很可能是复杂、分散、官僚的事物。它要么是玩忽职守，或者就是职责定义不明，指派不清，而行动陷入迷茫。”这段话出自大概40年前，是关于珍珠港的。我们希望另外一个委员会将来书写另一个袭击的报告时，不会发现这段话还是如此恰当。