整合情报部门的努力

发布于 14th May 2025

整合情报部门的努力
- 改变的必要性
- 联合工作需要更强的管理

整合情报部门的努力

第一段中我们集中在反恐，讨论了如何综合各个情报来源的信息分析，并依靠该分析进行行动的综合计划。本段我们退后一步，不光只是研究反恐的问题。我们要讨论政府的组织是否足够，能分配资源、建立必须的情报能力，不仅针对反恐而且能处理接下来几个年代面临的更广泛范围的国家安全挑战。

改变的必要性

冷战期间，情报部门并不依赖无缝整合去跟踪、计数那数以千计的军事目标——比如前苏联和其它敌对国家部署的坦克和导弹。每个部门专注于其特殊的使命，获得自己的信息，并通过正式的完整报告分享。国防部创建并控制了情报技术收集的主要部门。资源以递增的步调加以调配，与几年内甚至几个年代内才出现的挑战周旋。

我们总结了第3章中情报社区的机构。简述如下：

美国情报社区的成员

CIA局长办公室，包括CIA社区管理副局长办公室，社区管理成员办公室，TTIC，国家情报委员会，和其他社区办公室。

CIA担任线人情报收集，各来源分析，先进科技的任务。

国家情报机构：

NSA（国家安全局），从事信号收集和分析
NGA（国家地理空间情报部），从事图像收集和分析
NRO（国家侦察办公室），从事研究、获取、发射空间系统进行情报分析
其它国家侦察程序

部门情报机构：

国防部的DIA（防御情报部）
陆海空及海军陆战队的情报部门
国务部的INR（情报及研究局）
财政部的恐怖主义及金融情报办公室
司法部FBI的反恐及反情报部和情报部
能源部的情报部
国土安全局的信息分析和基础设施保护理事会（IAIP）及海岸警卫队情报理事会

911之前和之后暴露出来的六个问题使得有必要重组情报社区：

//结构上的障碍使得无法进行联合情报工作。//我国的情报组织还围绕着各个部门的收集准则，而不是联合行动。整合的、所有资源的分析器重要性怎么强调都不为过。否则我们不可能“连点成线”。没有任何部分拥有所有相关的信息。

相反，在组织国防方面，1986年的Goldwater-Nichols法案建立了战地行动联合指挥部：统一指挥计划。各军中——陆海空和海军陆战队——组织、训练、装备其人员和单位来完成任务。然后他们指派人员和单位加入联合作战指挥官（比如中央指挥部CENTCOM的总指挥）。Goldwater-Nichols法案要求官员在其军种以外巡回服役才能获得晋升。国防部的文化也改变了，所有人的思想从“特定军种”转为“联合”，行动也更整合了。

//缺少统一的标准和实践来跨越国外——国内界限。//情报社区的领导者们应该共享海外获得的信息和国内获得的信息，完成工作——不论是哪个部门完成——应该遵循统一的质量标准：如何收集、处理（比如翻译）、报告、共享、分析。一套统一的情报人员标准可以培养一组专家，他们可以更好的在联合行动中工作，并超越他们各自特定军种的想法。
//国家情报能力的分散管理。//虽说CIA曾经是我们国家情报能力的“中心”，但在冷战之后，它就不怎么能影响国家图像和信号情报能力的使用。这些能力掌握在国防部下属的三个部门中：国家安全局，国家地理空间情报部和国家侦察办公室。1991年海湾战争中学到的一个教训是：精密战争中国家情报系统（特别是卫星）的价值。海湾战争后，国防部将这些部门拉入其军事改革里去，这很合理。帮助协调这一改革的是国防部负责情报的副部长，这个职位在911后由国会批准成立。这些发展带来了一个意外的结果，国防部越来越强烈地要求技术系统，因此CIA局长更不能影响这些技术资源是如何分配和使用的了。
//设立优先级和调配资源的能力很弱。//部门的组织主要围绕它们收集什么或者如何收集。但是搜集的优先级是国家范围的。CIA局长做出艰难的抉择去调配资源时，他或她必须有能力接触各个部门并重新分配努力方向。
//工作太多。//CIA局长目前至少有三项工作。人们期望他运作一个特别的部门：CIA。他要管理一个松散结合的部门，即情报社区。他要成为政府的首席分析员，过滤证据并作为总统的首席情报顾问直接向总统汇报。最近的几位局长都没法有效率的完成这所有三个工作。通常被遗漏的工作是情报社区的管理。即使在最好的情形下，这个任务也很难，因为局长当今的权利比较弱。要做的事情太多，局长通常都来不及用他已经拥有的权力。
//太复杂、太秘密。//若干年来，部门和围绕着情报社区建立起来的条例数量如此多，事实上公众已经理解不能。情报社区内有15个部门或部门的一部分。社区以及局长的权利成为神秘事件，只有通过长期的研究努力才能理解。即使最基本的信息，如实际给情报社区或者在社区内分配了多少资金，以及大多数关键部分都与公众视线隔绝。

局长要为社区的表现负责，但是他对部门首脑或者领导缺少三个关键的权力：1. 控制其钱袋；2. 雇佣或者解聘高级经理；3. 为信息基础设施和人员设定标准的能力。

局长对各部门（除了CIA）的预算权力是协调各个部门的预算请求，形成一个单一的程序并提交国会。该请求中15个情报机构的总体资金要求会以15个独立的卷宗向总统和国会呈报。

一旦国会通过拨款法案向情报部门分配资金，其大部分资金会在国防部得到保密，目的是让情报花费成为秘密。因此，虽然参众两院是情报部门资金的权力机构，最终的预算审查由拨款委员会的国防委员会处理。这些委员会没有只针对情报的从属委员会，也只有几个人去审查请求。

对CIA和国家情报机构——NSA，NGA和NRO——的拨款由国防部长主持。部长将CIA的资金转给CIA局长，但直接支出了那些国家机构的资金。FBI国家安全部门的资金出在商务、司法和国务部的拨款，并转给总检察官。

另外，局长对大部分情报社区的高级经理缺乏雇佣和解聘的权力。对于国防部内的国家情报机构，国防部长必须得到CIA局长的同意，同意这些局长的提名，这些局长是总统任命的。但是部长也可以在没有收到同意的情况下提交其推荐。局长没法解雇这些官员。局长对FBI国家安全部门的头的影响力更小，他是由总检察官在征询局长意见后任命的。

联合工作需要更强的管理

我们收到各方关于情报改革的建议。其它委员会也已经开始处理同样的问题。一些有见地的法案已经提出，最近的一份是众议院情报委员会主席Porter Goss（共和党，佛罗里达）提出的，另一份来自Jane Harman（民主党，加利福尼亚），她是少数党成员。在参议院，Bob Graham参议员（民主党，佛罗里达）和Dianne Feinstein参议员（民主党，加利福尼亚）也引入了改革议案。过往的努力失败了，因为总统并不支持，因为CIA局长或者国防部长反对（或者两人都反对），一些方案没有好处。我们试图借鉴这些经验，并从其它人已经研究出来的众多想法中学习那些强有力的部分。

建议：目前CIA局长的职位应该被国家情报局长替代，后者有两个主要职责：1. 在整个政府内，就特定的有兴趣的主题，监督国家情报中心；2. 管理国家情报程序，监督那些负责的部门。

首先，国家情报局长应该监督国家情报中心，提供所有来源的分析，策划政府整体对主要问题的情报行动计划。

一个问题是反恐。我们认为，在此情形下，这个中心应该是我们建议成立的国家反恐中心中的情报部门（以前是TTIC）。它和我们之前提到的行动管理一起，构成NCTC——总统行政办公室的一员。其它国家情报中心——例如反核扩散，犯罪和贩毒，中国——将是最适合安排它们的部门的一部分。
国家情报局长还将保留目前CIA局长的角色，作为总统的首席情报分析员。我们希望总统可以直接管辖这些国家情报中心的局长，要他们提供各自负责区域所有来源的分析，将这些情报首脑的建议，结合其他部门首脑（国务部、国防部、国土安全局、司法部和其它部门）可能给出的相反观点，加以平衡。

其次，国家情报局长应该管理国家情报程序，监督情报社区的所有成员机构。（见插图。）

国家情报局长应该为国家情报机构提交一份统一的预算，并反映了国家安全委员会设定的优先级，合理平衡情报收集的技术手段和人工手段，还有分析。他接受国家情报的拨款并根据预算将款项分配给恰当的部门。有权力在国家情报部门中重新分配资金以适应新的优先级（比如90年代的反恐）。国家情报局长应该批准并向总统提名CIA，DIA，FBI情报办公室，NSA，NGA，NRO，国土安全局信息分析与基础设施保护部主任，以及其它国家安全部门的领导人。
在三个副手的帮助之下，国家情报局长要管理这一国家性的努力。他们三人每人在某一成员部门中担任关键职位。
- 外国情报（CIA的头）
- 防御情报（国防部的情报副部长）
- 国土情报（FBI情报执行副局长或者国土安全局信息分析和基础设施保护副部长）

其它部门应在这三个区域内协调其工作，基本上还在目前支撑他们的部门内。

参考国防部组织的类似情况，三位副部长——相当于陆海空及海军陆战队的司令——应该负责获取系统、培训人员、执行国家情报中心指定的行动计划。

类似的，作战指挥官也向国防部长汇报，国家情报中心各局的局长——如反核扩散、犯罪与贩毒和其它部门——也要向国家情报局长汇报。

国防部的军事情报计划——联合军事情报计划（Joint Military Intelligence Program，JMIP)和战术情报和相关行动计划（Tactical Intellegence and Related Activities Program，TIARA）会保留作为该部门责任的一部分。
国家情报局长应该设定人事政策，确立教育、培训的标准，并帮助在国家情报中心以及跨越部门分割进行安排。局长也要设立信息共享和信息技术政策，最大化的共享数据，当然也要有政策保护信息的安全。
现在有太多的部门有机会对这一改革说不。局长要参加NSC首脑会议，解决个部门间优先级的不同，将重大的争论提交总统做决定。

国家情报局长应该在总统行政办公室中有一席之地。该官员将由参议院确定并在国会前宣誓，他的员工数量应该相对较少，几百人左右，办公地点可以是目前在CIA的社区管理办公室。

要管理整个社区，局长还需要有服务职能。有一部分可以除外，即他或她监督NCTC的责任之外，国家情报局长要支持国家情报的使用者：总统、政策制定顾问（如国务卿、国防部长、国土安全局局长和总检察长）。

我们很谨慎，不会轻易将政府的管理问题和私人机构的管理问题等同起来。但是我们注意到，一些很大的私人机构依赖于一个强有力的CEO，他对资金如何使用有明确的控制，可以聘用或解聘重大部门的主管，有相对适当的一群人扶住他，而将执行的责任留给行动部门。

将国家情报局长的职位从领导CIA的工作中分离是有坏处的。例如，国家情报局长不会领导属于他自己的一个主要部门，对他的支持可能就比较弱。但是我们相信，这些坏处在考虑了另外一些因素后是可以克服的：

国家情报局长必须能直接监督美国国内的情报收集。但是法律和习惯的建议是不要将这样一个纯国内的角色赋予CIA的头。
CIA将是若干争取设置国家优先级的部门中的一个。国家情报局长不应该又是倡议者，又是判断者。
秘密行动一般是高度战术性的，需要紧密关注。国家情报局长应该依赖相关的联合行动中心去监督细节的执行，并助其和白宫进行紧密协调。CIA就能集中在建立执行这些行动的能力以及提供人员在现场指挥和执行这样的行动的能力方面。
重建CIA的分析能力和人工情报收集能力是一个全职的努力，CIA局长应该着眼于扩展其相应的优势。

建议：CIA局长应该重视：1. 重建CIA的分析能力；2. 通过建立其人工情报收集能力改革其秘密行动；3. 开发一个更强的语言程序，高标准并有足够的财政补贴；4. 重启重点在行动人员招募的多样性，这样那么可以更容易地在国外的城市进行融合；5. 确保在行动级别人工收集和信号收集有无缝的关系；6. 强调单边和联合行动间的平衡。

CIA应该保留其指挥和执行秘密和隐蔽行动的责任，这个责任由相关的国家情报中心委派，并由国家情报局长和总统授权。行动内容包括宣传、鼓动和非军事的破坏。但是，我们认为责任方面有一个重要的部分要改变。

建议：指挥和执行准军事行动——无论是秘密的还是隐蔽的——的主要责任应该转移到国防部。在国防部应该与特别行动指挥部已经在开展的训练、指挥、执行这样的行动的能力综合。

911之前，CIA不会投资研究与美国人进行准军事行动的能力。反之，它依赖于代理，由CIA人员组织但不必进行必须的军事训练。结果并不令人满意。
代价是以金钱算也好，用人力算也好，美国不能承担建立两套独立的系统来执行秘密军事行动，秘密运作防御导弹，秘密训练国外军事和准军事力量。美国应该集中其责任和必要的法律授权到一个实体。
911之后在阿富汗使用CIA和军事联合力量进行秘密和隐蔽行动的例子就不错。我们认为本建议应该和这些例子保持一致。每个部门要集中在其本身的相对优势上，来建立联合行动的能力，而统一进行行动本身的计划。
CIA素以行动敏捷著称。军方以系统性但累赘著称。我们不知道这些老说法是否和当今的现实相吻合。它们也可能是我们第四章中描述过的对平民——军方的误解的众多表征中的另一个。这个问题的解决需要政策指导和部门管理，而不是在这么敏感的任务中建立冗余的、重复的能力和权力。CIA的专家应该整合到军事训练、演习和计划中。一位在战地服役的CIA官员这么说：“同一场战争，同一支队伍。”

建议：最后，要和我们描述的秘密性和复杂性做斗争，分配给国家情报及其成员机构的金钱的数量就不能再成为一个秘密。国会应该为情报部门通过一个独立的拨款法案，为这数以百亿计的金钱是如何在各个情报任务中分配的总体计划提供支持。

情报拨款的细节可以仍然是秘密的，和如今一样。对解密有反对意见的人认为美国的敌人可以跟踪最高层次的拨款数字来了解情报能力。但是高层次数字本身对美国情报来源和方法并没有提供什么内幕。美国政府乐意提供其军事力量开支——包括军事情报开支——的大量信息。情报社区不应该反对这样的披露。但是，如果即便是一些汇总性的分类数据都要保持秘密，就很难判断优先级并培养责任心。

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