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防卫并准备恐怖分子袭击
911以来的这将近三年时间里，美国得到了更好的保护来抵抗恐怖袭击。一些改变是出于政府的行动，如保护飞机的新的预防措施。有一部分归功于花费和努力的全新尺度。全民知晓和全民警觉也起到了作用。
但是总统和其他官员也承认，尽管美国更加安全了一点，但是还不安全。我们的报告显示恐怖分子也在分析我们的防御。他们也在相应的计划。
防御无法达到完美的安全。它们是的更难成功的袭击目标，更有可能并通过拘捕而消弭危机。仅仅通过增加袭击者失败的概率就会有大不同：一个计划得以尝试还是计划被取消。敌人也可能不得不研究更精细的计划，从而增加了暴露或被挫败的危险。
保护措施也能让我们为迎接来到的袭击做好准备，控制损失，挽救生命。
恐怖分子的旅行
每年有超过5亿人经由合法的入境口岸跨越美国边境，其中非美国公民有3亿3千万。还有大约50万左右的人未经检查通过美国数千英里的陆地边境违法进入，或者在其合法停留期到期后滞留在美国。反恐时期，国家安全的挑战是，预防这极少数可能带来巨大危险的人在我们不知道的情况下进入美国或者停留在美国。
2001年9月11日之前的10年，边境安全——包括旅行、入境、移民——不被认为是一个国家安全事务。公众人物会说出他们的担忧，比如“毒品之战”，移民应有的级别和类型，西南边境的问题，起源于加勒比和其它地方的移民危机，或者日益严重的犯罪旅行。移民系统作为整体，广泛的观点是其越来越失调，越来越需要改革。但是在国家安全圈子中，只注重走私和携带WMD，而不是恐怖分子入境——他们可能使用这些武器，也不是和他们关联的海外恐怖分子的存在。
对恐怖分子来说，旅行文件的重要性不亚于武器。恐怖分子必须进行秘密的旅行，会合、计划、筛选目标、进入要袭击的地方。对他们来说，国际旅行意味着巨大的危险，因为他们必须浮出水面，并经过那些常规的渠道，面对边境安全官员；要么试图绕开那些检查点。
在旅行中，他们使用各种逃避的手段：篡改或者伪造护照和签证，特定的旅行手段和路线，与腐败的政府官员合谋，贩人的网络，旅行机构的支持，移民和身份的欺骗。这些手段有时是可以被检测到的。
911之前，没有一个美国政府机构系统的分析恐怖分子进行旅行的策略。如果做过这方面的工作，他们就会发现基地之前的那些恐怖分子先驱是如何系统地、但也是可被侦测到地，从1990年初开始利用我们边境的安全漏洞的。
我们发现，19个劫机者中的15个有可能在边境机关的拦截中暴露。通过分析其具有特征的旅行文档和旅行模式，我们可能拦截15个中的4个，更有效的利用美国政府数据库中掌握的信息可以指认出最多3个劫机犯。
回头来看，我们还能发现，我们移民法律——即那些不是专门用来反恐的法律所涵盖的方面——的常规运作不可避免的形成了基地的计划和机会。因为他们肯定不是所声称的真正的旅行者或者学生，我们知道有5个同谋无法获得签证，还有一人被检察人员拒绝入境。我们还发现，如果移民系统设置一个更高的标准来确定一个人是谁——如他们所声称的那样，并确保一旦违反就有那些相应的常规后果，就有可能排除、移除、或者进一步接触一些劫机者——他们看上去就不符合允许短期访问的条件。
我们的调查显示，我们的边境系统里的无能，以及两个系统上的缺点，导致911袭击的有效防御失败：缺乏完善的反恐措施作为边境安全的一部分；移民系统不能完成它基本的承诺，遑论对反恐的支持。这些弱点已经得以修正，但远远没有克服。
建议：针对旅行至少和针对金钱一样是反恐的有力武器。美国应该综合恐怖分子旅行的情报、行动、和执法，形成一个战略来拦截恐怖分子，找到为恐怖分子旅行提供协助的人，限制恐怖分子的移动力。
911以来，有了显著的进步。创建了一个整合的观察名单，边境和执法部门可以获取恐怖分子名字的信息。但是，将边境部门融入新成立的国土安全局的过程已经很困难了——用一位官员的话说，就是“在飞行途中更换引擎”，新的关于恐怖分子旅行的想法还没有整合到边境安全第一线。
目前在运行的一个小型恐怖分子旅行情报收集和分析程序却产出了与之规模不相称的有用结果。这个程序应该扩充。边境官员是首先接触旅行者和他们的文件的，也是首先调查那些帮助他们旅行的人的人，他们必须和情报官员密切合作。
无论是国际还是国内，限制恐怖犯罪的旅行应该成为反恐战略重要的一部分。减少美国在秘密入境控制方面的薄弱之处，一个最重要的、需要立即执行的步骤是，提供更好的技术、更多的培训来鉴别恐怖分子的旅行文件。我们边境和移民系统的每个步骤应该在其工作中包含这样一个部分，即在旅行文件上甄别恐怖分子的标记。能验证旅行文件并甄别恐怖分子标记的信息系统应该用在领事馆、主要的边境检查线、移民服务办公室、情报和执法单位。所有一线人员应该接受某种培训。还需要专家，与情报部门持续不断的联系。国土安全局信息分析和基础设施保护部的总监应该有更多地资源来完成其任务：一座前线边境部门和政府其他反恐部门间的桥梁。
生物识别系统
人们进行国际旅行时，通常都经由固定的聚到或者口岸。他们可能需要获得护照。他们也可能申请签证。他们会在机场和海港的票务台、闸口、出境控制等停留。抵达后，他们会经过检查站。他们可能转机到另外一个闸口去等另一架航班。一旦进入国家，他们可能要获得另外一种形式的身份并尝试进入政府或私人机构。他们还可能试图改变入境状态以长期停留。
这些检查点和口岸中的每一个都是一个识别，有机会确定此人身份和目的都如其所说，有机会拦截可识别的嫌犯并采取有效的行动。
这许多检查点都要承担保护的工作。只要将其充分利用，我们就不必依赖系统中任何单独一点来完成全部工作。挑战是所有部门和机构都要认识到这个共同的问题，并为有效的识别系统研究出概念性的框架——一种架构。
整个政府，事实上还有在这些口岸的私人企业、部门和公司，一直要面对一个判断：如何平衡安全、效率和公民自由。这些问题应该系统的解决，而不是零敲碎打、救火式的解决。例如：
个人需要呈现的信息是什么？又应以何种形式呈现？一个基本的问题——现在开始得到处理——是缺乏用来识别个人的文档的标准信息。生物标记可以衡量具有唯一性的物理特征，如脸部特征、指纹、瞳孔扫描等，并将其处理成为数字化的、量化的指标（算法），但这刚刚开始使用。但旅行记录还是在护照上通过出入境图章（戳）而得到记录。基地已经对其行动人员进行过伪造训练来掩盖他们的恐怖行动。
个人和这些信息应如何来检查？单单在美国就有好多恐怖分子、罪犯和移民记录的数据库，还有比如金融信息方面的。每个库的设立都有其不同的目的，存放着不同类型的数据，访问的条例也不同——而且也不保证总能访问。要获得外国政府掌握的资料可能需要痛苦的协商。还未数字化的记录很难被查找和分析。恐怖分子标识的研究还没有开始，行为线索还是很重要。
谁来识别个人？他们应受训来做什么？一大批边境、移民和执法官员接触访客和移民，但是他们在恐怖分子旅行情报方面受到的训练很少。例如，伪造的旅行文档通常会归还给被拒绝入境的旅客，但没有进一步检查有没有恐怖分子的痕迹，对其来源也不做调查，也没有相应的法律程序。
发现可以迹象后怎么做？由谁来采取行动？风险之一是响应无效或者没有产生新的信息。911劫机者中有4个被带去进行第二轮的边境检查，但是最终获准入境。19个劫机者中超过半数在乘搭飞机抵达后被FAA的档案系统标出，但后续行动是他们的包裹而不是他们的人，被进行了检查。类似的风险有“伪确认”，又或者没有经过足够的训练和判断就实施某个条例。过分的反应也会对个人、我们的经济和我们对公证的信念造成巨大的损失。
- 一些题外话，关于相信主观判断的重要性。一位潜在的劫机者在试图进入美国时被一位移民官员拒绝入境。这位官员依赖于直觉的经验并问问题，而不是依赖于一些客观因素——可以用“分数”或者机器来检测的因素。干这行有一段时间的优秀员工非常理解这种情形。其它我们获得的证据证明，很重要的一点是，要让有经验的闸口人员或者安全识别员问问题，并充分利用他们的判断。当然这不是说要随意排除。但是任何有效的系统必须为受过良好训练的人员的直觉和判断力提供一些空间——也许只要一点额外的检查或再做一次检查就可以。
推荐：美国边境安全系统应该整合到一个更大的识别点网络中去，该网络包括我们的交通系统以及关键设施（如核反应堆）的访问。总统应命令国土安全局带头，努力设计一个全面的识别系统，处理常见的问题，设立统一的标准，目的是实现系统的目标。将这些标准扩展到其他国家可以大大加强美国和世界的整体能力去拦截会造成灾难性威胁的人。
我们提倡的是一个识别系统，而不是一个将人分门别类。识别系统寻找的是特定的、可识别的嫌犯或者危险的迹象。它不会去猜测某人是不是危险。它需要一线边境官员配备工具和资源去确认某人如其所说，拦截可识别的嫌犯，破坏恐怖分子行动。
美国的边境识别系统
美国的边境和移民系统必须继续成为我们对自由、民主、全球经济增长和法制的看得到的宣言，但是也同样要担任反恐的重要角色。用我们描述过的方式整合恐怖分子旅行信息是其最紧迫的需要。但是其基础系统也必须要健全。
911以来，美国建立其了第一阶段的生物识别系统“US VISIT（United States Visitor and Immigrant Status Indicator Technology系统，美国访客和移民状态标识技术系统）”。它使用两个生物指标：旅行者的数字照片和两手食指的指纹。恐怖分子利用假身份来逃避观察名单的检测。这些生物标记将使得这种逃避更加困难。
但到目前为止，只覆盖了那些申请到美旅行签证的旅客。那些来自“免签”国家的旅客会在今年被加入这个程序，这些旅行中将形成所有经过美国边境中非美籍人士的12%。另外，离境记录的收集还不同意，入境记录的收集也还没有完全自动化。不清楚的是，2010年前是不是能安装该系统，但考虑到可能的安全危险，即使这个时间表也还是太慢。
- 美国人也不能被排除，他们也要携带生物护照，要么在进入美国的时候能安全的验证他们的身份。加拿大人和墨西哥人也不能被排除。目前的做法是美国人从加拿大、墨西哥和加勒比海地区回来时不需要携带护照。目前的系统只要非美国公民能出示最少的身份证明就能获得入境。911的经验表明，恐怖分子在研究并利用美国的弱点。
- 为了平衡这一措施，需要着重加快已知旅行者过境的程序，允许检察官着重在更大的风险上。日常的过往人员和第一次的旅行者不应该面对同样的措施。个人应该能事先注册，在过境时验证其身份。数据库信息的更新和其他的检查将保证持续的可靠。解决方案的形成还需要更多的研究和开发，但可能是综合无线电技术到生物指标中去。
- 目前对边境识别系统进行的一些改进（如一些常旅客程序）应该和US VISIT系统结合，从而能开发出一个整合的系统，并进而成为我们所建议的更宽泛的识别计划中的一部分。
- 允许个人从海外经由美国前往第三国的程序不要求获得美国签证，这个程序已经被终止。因为“没有签证而旅行”会被恐怖分子利用来进入美国。这一程序不会被重启，除非和直到转机区域得到完全的安全，能防止乘客非法的离开机场。
允许911劫机犯进入的检察官缺乏足够的信息和对规则的掌握。所有边境系统上的点——从领事馆到移民服务办公室——需要合理地访问个人文件。而分散在国土安全局和国务局的部门进行识别和数据分析。但是，全政府范围内的边境和交通官员应该一起工作。现代边境和移民系统应该包含生物出入系统，存取访客和移民的文件，还有恐怖分子旅行迹象的情报。
我们的边境识别系统应该有效的检查，对我们的朋友是欢迎的。接纳大量的学生、学者、商人和旅客给我们的经济、文化活力及政治影响有好处。有证据说当前的系统正阻碍着赴美的旅行。总体而言，与2001年相比，2003年的签证申请数量下降了32%。在中东，降了46%。培训和安全措施的设计必须持续调整。
建议：国土安全局有了国会有效的支持，应该尽快完成生物出入识别系统，并在其中包括一个系统加快合法旅行者的流程。它要和为想要在美停留的外国人提供便利的系统整合。将生物护照和良好的数据系统和决策连接是基本目标。没有人可以换个名字得到一张信用卡就隐藏其所欠的债务。但在今天，恐怖分子可以放弃老护照，用一个稍微不同一点的名字拿新护照而打破其和电子记录的连接。
要完成出入系统是一个巨大而昂贵的挑战。生物资料被引入了一个古老的计算机系统中。替换这些提供并对生物资料系统加以改进都是必须的。不管怎么说，资助并完成基于生物资料的出入系统是我们国家安全的基本投资。
和其他国家交换恐怖分子信息，并与隐私的要求一致，列出丢失或被盗的护照，这些会给安全带来立即的帮助。我们应该向着实时与发证机关验证护照的方向努力。识别进行的地方离开我们的边境越远，我们就更安全。至少应该在乘客乘搭前往美国的飞机起飞之前进行一些识别工作。我们也应该和其他国家一起合作，确保在所有的机场都有有效的检测体制。
国际社会通过国际民航组织（ICAO），达成了护照设计的国际标准。身份识别的国际标准是数字照片，指纹不是必须的。我们必须和其他国家一起来提高护照的标准并为那些需要帮助的国家提供协助来进行这一转变。
建议：如果不花大力气和别的政府合作，美国政府无法完成其对美国人民的义务：放置恐怖分子的入境。我们应该做的更多来和可信赖的盟友交换恐怖分子的信息，提升美国和全球针对旅行和跨越边境的边境安全标准。这是一个中长期的任务，需要大量的国际间合作。
移民法和执行
我们的边境和移民系统（包括相应的执法）应该发出这样的消息：我们欢迎、容忍并公平对待美国境内的移民社区，以及他们的原属国。我们应该去接触移民社区。提供良好的移民服务是一种方法，在各个方面——包括情报方面都是有价值的。
边境安全需要知道谁来到了这个国家，这个是最基本的。现在有超过9百万人在境内，但不在合法的移民系统刮下之下。我们必须能监视并响应入境口岸间的进入，和加拿大和墨西哥尽可能的合作。
州和当地的执法部门的角色在增加。他们需要更多的培训并和联邦机构合作，从而可以和这些联邦机构更有效的合作来识别恐怖分子嫌犯。
所有911劫机者（除了一个）都获得了某种形式的美国身份文件，有些是通过伪造。联邦政府应该建立标准，控制出生证明发放和身份证明的来源（比如驾驶执照）。伪造证明文件将不再只是一个偷窃的问题。很多易受攻击的场所的进入点，包括登机口，身份证明的来源是我们最后的机会来确保某人确实如其所说，并检查他们是不是恐怖分子。
航空和交通安全的战略
美国的交通系统很大，而且在一个开放的社会，无法完全的安全，避免任何恐怖袭击。有成百个商业机场，几千架飞机，每天的航班上万，一年搭载超过5亿乘客。每年进口的集装箱有百万之数，来自超过300个海港和鹤岗，超过3,700个货物和乘客终端为其提供服务。大约6千个机构每天为大约1千4百万美国人提供转运服务（汽车、地铁、渡轮和轻轨）。
2001年11月，国会通过、总统签署了航空和交通安全法案。该法案创立了交通安全局（TSA，Transportation Security Administration)，现在是国土安全部的一部分。2002年12月，又通过了国土安全法和海上交通安全法。这些法律要求研究出一个战略计划，描述新的部门和TSA应该如何为美国交通中的关键部分保障安全。
国家每年对TSA的投资超过53亿，其中的90%用于航空——打一仗最后的战阵。钱主要用在符合国会的命令，将安全检查点的检查器联邦化，并在机场部署已有的安全手段和技术。现有的努力还没有体现出前瞻的战略计划，系统的分析资产、风险、代价和好处。没有这样的计划，我们就不能说服自己我们的交通安全资源以有性价比的方式得到了分配。
- 货物和一般航空安全中还有重大缺陷。这些缺陷，加上尚欠的识别和访问控制，继续呈现着航空安全的挑战。
- 尽管商业航空还是可能的目标，恐怖分子可能会将其注意力转向其它的方式。海上和地面交通还有大量、甚至更多的机会来造成伤害。保全船运集装箱的想法刚刚开始形成。地面交通系统（铁路和大批量运输）还很难被保护，因为它们太容易获取，也范围更广。
虽然国会设立了期限，TSA还是没有为交通部门研究出一个综合的战略计划，也没有针对各种运输方式——陆海空——研究出针对性的计划。
建议：必须做出艰难的选择来分配有限的资源。美国政府应该列出并衡量需要保护的交通资产，设立基于风险的优先级来加以保护，选择最实际也最有性价比的方式去实施，然后研究一个计划、预算和资金去实现这些效果。这一计划应该为相关部门（联邦、州、区域和当地）和私人机构分配角色和任务。在衡量有效性时不能考虑完美。但是恐怖分子会认为潜在目标已经得到保护。因为失败的可能太大他们可能放弃。
国会应该设定一个日期来完成这些计划，并责成国土安全局和TSA达到这一要求。
最有力的投资可能是提升所有交通模式都会使用的应用的技术，比如设计用来扫描集装箱的扫描技术，因为集装箱可以用飞机、轮船、货车或者铁路运输。尽管这样的技术如今已经出现，要广泛部署还有好几年的时间。
同时，最好的防卫措施可能是将改进过的识别和跟踪高风险的、需要额外详查的集装箱、行动人员、场地的方法，与进一步整合情报分析、有效地向交通部门传递威胁信息的步骤，交通部门和公众的提高警惕相结合。
分层的安全系统
一个单一安全措施不可能完美。响应的，TSA必须建立多层安全，挫败针对公共交通的更真实、更危险的袭击。
- 计划必须考虑敌人所有可能的战术，比如利用内奸，自杀恐怖主义，防守式攻击。每一层必须都有效。每一层都有其他层的支持，增加冗余和协调。
- TSA应能向国会指出潜在恐怖袭击的范围，已经不属的安全层次，每层能提供的可靠性。TSA必须研究一个如前所述的计划，改善某个薄弱的层，提升其部署的分层系统的效率。
911当天，19名劫机犯由一个计算机辅助的识别系统（CAPPS）甄别。有超过半数被指出需要进一步调查，但是只是针对他们托运的行李。
现在的做法是，航空公司会执行政府的命令组织已知或者可疑的恐怖分子登上商业航班，并对其他人进行第二次识别过程。“禁飞”和“自动选中”列表只包括那些美国政府认为具有直接威胁袭击航班的人。
由于是航空公司执行这个程序，存在着与私人机构和外国共享情报的担心，美国政府也因此没有将应该列入的恐怖分子和可疑恐怖分子全部列入。TSA计划在其部署新的识别系统取代CAPPS时接过这个功能。该系统因为可能侵犯公民自由的指责，其部署延迟了。
建议：加强“禁飞”和“自动选中”列表的使用不应该被延迟，即使关于CAPPS后继系统的争论还将继续。这一识别功能应该由TSA执行，并应该能使用由联邦政府维护的更大范围的监视列表。航空公司应该被要求提交需要的信息来测试和实施该新系统。
CAPPS还是识别步骤的一部分，还在鉴别乘客，但是现在的后续行动包括搜身和搜查随身行李。TSA处理的识别问题其他部门也碰到的。我们之前提到过，这些识别的问题需要上报给更高级别引起注意，并由政府进行立即的讨论。处理这些问题将帮助TSA理清道路去提升识别，也会帮助其他好多部门。
下一层是识别检查点自身。识别系统试图阻止危险人物，而检查点需要能找到危险的项目。很快需要进行两个改革：1. 不光检查其随身行李，也要检查有没有爆炸物；2. 提升扫描仪的性能。
建议：TSA和国会必须优先处理提升识别检查点的能力来检测乘客身上的爆炸物。作为开始，每个被选中进行特别检查的个人都要进行爆炸物检查。进一步，TSA应该进行认为因素研究，这一方法通常使用在私人领域，目的是了解扫描仪性能是否有问题，并为各个扫描仪和进行扫描的检查点设置一个可达成的目标。
还有对托运行李和货物的检查及运输的担心。更多的注意力和资源应该用于减少或避免运输工具的货舱中爆炸物所引起的威胁。TSA应该加快安装高级的（在线）行李扫描设备。因为航空工业会从这一部署中得到巨大的收益，公平起见，它也应该分担一部分费用。TSA应该要求每个搭载货物的客机必须部署至少一个加强的集装箱来运输任何可疑的货物。TSA还应加强努力去识别、跟踪、并合理地识别可能危险的、空运或海运的货物。
公民自由的保护
好多我们的建议要求政府增加其在我们生活中的出场。例如，设立身份文件发布的标准，加强边境安全，分享各个不同部门获得的信息等。我们也建议如今构成情报部门整体的、分散的各个部门整合其权力。爱国者法案授予我们的联邦政府大量的权力。我们看到政府利用移民法，将其作为反恐努力的工具。即使没有我们建议的那些改变，美国公众也已经授予美国政府相当大的权力。
2003年我们举行了第一次公开听证，我们注意到需要进行平衡，因为我们的政府响应着真实且在进行中的恐怖袭击威胁。恐怖分子利用我们的开放社会来针对我们。战争时期，政府需要更大的权力，而这些权力的需求在战后会降低。这一斗争会继续。因此，在保护我们国土的同时，美国人民也要注意到对至关重要的个人和公民自由的威胁。这一平衡不是件容易的事，但我们必须一直保持其正确。
权力向政府的转移要求有一个系统的提升来进行检查和平衡，以保护对我们的生活方式来说珍贵无比的自由。因此，我们做出三个建议。
首先，我们在第13章中会讨论到，在那么多部门和私人机构中公开共享信息，总统应该负责决定什么样的信息由什么部门在怎样的情况下才可以共享。隐私权的保护应该是这一决定中关键的因素。
建议：总统在决定政府部门间，部门与私人机构间信息分享的指导方针的同时，他应该保护信息要被共享的那个人的个人隐私。
其次，国会在911之后立即响应，借由爱国者法案，授予政府的调查部门很多新的权力。爱国者法案中最具有争议的一些条款在2005年后将“废止”。法案条款中很多不那么有争议，只是更新美国的监听法来反应数字时代的技术发展。一些被批评的行动和爱国者法案无关。法案中牵涉到情报部门间、情报部门和执法部门间的信息共享的条款整体而言看上去是有好处的。鉴于有关改变平衡将权力倾向于政府的担心，我们认为一个全面且详尽的爱国者法案的讨论会有用。
建议：证明需要维持某个特定政府权力的责任是在首脑们那里，他们要解释：1. 这些权力实际上确实增强了安全；2. 对首脑们使用这些权力有足够的监督以确保公民自由。如果权力被授予，必须有足够的指导方针和监督来恰当地限制其使用。
第三，在我们问询过程中，我们得知政府中没有这样一个部门，其任务是审视整个政府，看看我们采取的保护自己的行动，确保对自由的担心得到合理的考虑。如果如我们建议，我们收集和分享情报的方式有了很大的改变，那么在首脑部门里这些担忧应该被听到。很多部门有隐私办公室，虽然其职能有限。过去，总统外国情报顾问团情报监察部担任这个任务，并监督情报部门的某些行动。
建议：政府权力增加和整合的时期，首脑们应该有一个部门来监督忠实执行我们建议的一些方针，监督政府遵守承诺，捍卫我们的公民自由。
我们必须找到方法来协调安全和自由，一个的成功能保住保护另一个。安全和自由间的选择是个伪选择，因为一次成功的在本土进行的恐怖袭击最能威胁到美国的自由。历史表明，不安全会威胁自由。但是，如果我们的自由被剥夺，我们所斗争所包围的价值观就丢失了。
国家就绪要设置优先级
911之前，没有一个行政部门将防卫美国不受本土攻击作为第一优先。2002年创建国土安全局后这一情况得以改变。该部门现在主要负责那些911故事中凸显的问题，如包围边境，保证交通和其他关键基础设施的安全，组织紧急援助，和私人机构合作分析弱点。
设置优先级、做出艰难的选择分配有限的资源，所有政府官员——执法者还是立法者——都认为这是最难的。这些困难当然也折磨着国土安全局，它被好多来自国会的监督者拖累。在为州和当地政府提供帮助方面我们得知金钱的分配不平衡——特别是在纽约。争论集中在两个问题。
首先，那些不直接和风险关联的标准要分配多少资金？目前，分配到州和当地政府用于资助的数百亿资金的大部分，其分配方式是每个州得到一个特定的数目，或者基于其人口——只要住在那里——来分配。
建议：国土安全的资助应该严格基于对风险和弱点的分析。2004年的今天，华盛顿特区和纽约市肯定在任何这样一张列表的顶部。我们理解这样一种观点，即每个州和每个市都应该有最基本的一些基础设施来进行紧急响应。但是联办国土资助不应该成为国民收入分配的程序。它应该基于风险和弱点对州和当地资源进行补充，而这些风险和弱点值得额外的支持。国会不应将这部分钱作为政治拨款使用。
第二个问题，有可能研究出要评估那么多变数的可用的标准来衡量风险和弱点？资金的分配要基于威胁和弱点的评估。这个评估要考虑诸如人口、人口密度、弱点和每个州所拥有的关键基础设施等因素。另外，联邦政府应该要求各个州在收到联邦紧急状况准备资金后，基于同样的标准提供一份分析，证明资金的分配在本州是合理的。
既然这笔钱得来免费，可以理解各位代表将保护其所在州或区的利益。但是这个问题太重要了，不能向往常那样由政治占据上风。必须根据弱点来分配资源。我们建议召集一批安全专家研究出书面的标准来衡量各个社区的需要。我们进一步建议，联邦国土安全资金根据这些标准来分配，而各州也要遵守这些标准来分配联邦资金。这些标准不可能完美，也会很主观，将持续演变。但是必须做出艰难的抉择。那些要根据另外一个标准分配资金的，必须捍卫他们所认为的国家安全的观点。
指挥、控制和交流
911袭击表明，只要袭击足够大，最健壮的紧急响应能力也会受到打击。事故发生现场的成功响应关键在于团队、协同、合作。处于事件指挥层面的关键决策者可以帮助确保有效的响应、有效的资源使用以及相应人员的安全。另外，各个层面的常规联合训练对紧密协作处理实际事件是至关重要的。
建议：全国的紧急响应部门应该采用事故指挥系统（Incident Command System，ICS）。一旦牵涉到多个部门或多个辖区，他们要采用统一指挥。两者都被证明是紧急响应的框架。我们强烈支持的一个决定是，2004年10月1日起，联邦国土安全资金是因势而定的，基于其采用并经常使用ICS系统以及统一的指挥步骤。未来，国土安全局应该基于积极而实际的、符合ICS和统一指挥步骤的培训而定。
2001年9月11日的袭击，在被劫持的飞机撞毁后，摧毁了大部分地方辖区的响应能力。虽然很多辖区间建立了互助协定，多辖区响应的一个真正的障碍在于在诸如国家首都区域缺乏互助响应者的抚恤金机制。
公共安全组织，首席行政官员，州立紧急情况管理部门以及国土安全局应该在紧急响应社区中研究出一个区域重点，并推广多辖区互助协议。如果已经有了这样的协议，应要求根据其条款进行训练。国会应该通过法案解决国家首都区域和其它适用区域里公共安全互助条款中长期悬而未决的抚恤和责任的问题。
在世贸中心、五角大楼和飞机坠毁点宾夕法尼亚的Somerset镇，多个部门和多个辖区进行响应的时候，不能进行沟通是个关键元素。这一问题在三个不同的地方出现，本身就是强烈的证明，证明当地、州和联邦级别公共安全部门间兼容并足够的交流还是一个很大的问题。
建议：国会应支持一项待定的法案，该法案为公共安全目的可加快并增加无线电频段的分配。另外，高风险的市区（如纽约、华盛顿特区）应建立信号联合单元保证平民机构、当地第一响应者以及国民卫队间的通讯连接。国会应对这样的单元的联邦资助基于高优先级。
私人机构的准备情况
国土安全局的命令不只停留在政府层面。部门还要负责和私人机构合作以确保准备就绪。这完全合理，因为私人机构控制了国家85%的关键基础设施。事实上，除非恐怖分子的目标是军方或者其他保密政府设施，“第一批”第一响应者几乎肯定是平民。国土安全和国家的准备就绪也因此通常由私人机构开始。
私人机构及公共机构准备就绪进行营救、重启、恢复行动应该包括：1. 疏散计划；2. 足够的通讯能力；3. 持续运作的计划。检查911紧急响应时，不断有目击者告诉我们，虽然经历了911，但是私人机构很大程度上还是没有准备好迎接新的恐怖袭击。还有人建议我们说，这一准备的缺乏主要归结于没有被广泛接受的私人机构准备就绪的标准。
我们的反应是，要求美国国家标准委员会（American National Standards Institute，ANSI）为私人机构开发一个“准备就绪国家标准”的共识。ANSI召集了安全、保密和业务持续性方面的专家，他们来自各行各业，还有来自联邦、州和当地政府的利益相关者，并讨论了私人机构紧急处理就绪和业务持续标准的必要性。
这些讨论的结果是ANSI推荐本委员会认同一个自发的准备就绪国家标准。基于现有的灾难及紧急情况管理与业务持续方案之美国国家标准（NFPA 1600），准备就绪国家标准提案为准备就绪、灾难管理、紧急情况管理以及业务持续计划建立了一套公共标准和术语集。私人机构在世贸中心紧急状况下的经验表明这些标准是有必要的。
建议：我们认可ANSI推荐的私人机构就绪标准。我们也受到Tom Ridge局长对此标准的赞赏的鼓励，并迫切要求国土安全局推广其应用。我们也鼓励保险和信用评级行业严密审视公司是否符合ANSI标准，并评估其可保险箱和信用级别。我们相信，从法律角度看，符合标准也定义了公司对其雇员和大众关心的标准。私人机构的就绪不是一个奢侈品，那是在911之后的世界进行业务的费用。如果忽视，那么生命、金钱和国家安全都会有巨大的潜在损失。