预防伊斯兰恐怖主义的持续发展

预防伊斯兰恐怖主义的持续发展

2003年10月，在回顾全球反恐战争发起两年后的进展时，国防部长Donald Rumsfeld问他的顾问：“每天我们抓住、杀死、制止或者劝阻的恐怖分子数量，和那些宗教学校和激进神职人员招募、训练、派遣来反对我们的数量，哪个更大？美国是否有必要采取广泛而综合的计划来阻止这些下一代的恐怖分子？美国在长期计划上的努力相对较少，但是我们确实花了很大努力去尝试阻止恐怖分子。这个性价比不好！我们的花费是数百亿，而恐怖分子的花费只是数百万。”

这个问题问对了。我们的回答是，长期战略需要即期行动，这一行动将鼓舞我们的对外政策，让大家注意到总统和国会已经给予军队和情报部门在反击伊斯兰恐怖主义冲突中的任务。

参与意识形态的战争

美国已经深深卷入了穆斯林世界，而这一情形还会持续好多年。这一参与受到了憎恨。2002年的民意调查显示，即便是美国的友邦——比如埃及，过去20年比任何其他穆斯林国家从美国接受的帮助都多——也只有15%的人对美国持有欢迎的态度。在沙特，这个比例只有12%。2003年被调查的国家（从印尼到北约盟国土耳其），2/3的国家非常或者有点害怕美国会对他们发起攻击。

对美国的支持一落千丈。911之后在伊斯兰国家进行的民调表明，很多或大多数人认为美国反恐做的对；很少有人支持基地；被调查人员中一半认为普通人对美国的观点是正面的。而到了2003年，调查显示“大部分穆斯林国家对美国的支持的基础不存在了。穆斯林国家——主要集中在中东国家——对美国的负面看法正在蔓延……去年夏天以来，印尼对美国的支持率从61%跌到15%，尼日利亚穆斯林中的支持率从71%跌到38%。”

很多这样的言论在最好的情形下没有提到美国，而最坏的情形是以老套的卡通形象出现，用的是在知识分子中显得粗鄙却时髦的表述“西洋主义”，一种讽刺画式的美国价值和政策的描述。当地的报纸和为数不多的几个有影响力的卫星电视台——如al Jazeera——经常强调的是圣战的场景，将美国描画为反穆斯林。

那些完全忠于本拉登式的伊斯兰版本的人不多，但是冥顽不灵。我们必须在绝大多数阿拉伯和穆斯林中鼓励改革、自由、民主和机会，尽管我们对这些理念所做的推动效果有限——只是因为我们是其推动者。穆斯林自身不得不反省一些基本的问题，如圣战的概念，妇女的地位，少数非穆斯林派的地位等。美国会鼓励温和手段，但不能保证温和一定占主导地位。只有穆斯林才能做到这点。

这是个很困难的设置。阿拉伯联盟22个国家的国民生产总值之和还不及西班牙一国。40%的阿拉伯成年人是文盲，而其中2/3是妇女。大中东地区有1/3的人每天的生活费不到2美元。不到2%的人可以访问互联网。阿拉伯年轻人中稍微年纪大一些的人都表示了移民到别的国家，特别是欧洲国家的愿望。

简而言之，美国不得不帮助挫败一种意识形态，而不仅仅是某一组人，而且要在困难的环境下进行。美国及其伙伴应如何帮助温和的穆斯林反击激进的观念？

建议：美国政府必须定义要传达什么信息，其含义又是什么。我们必须在世界上树立一个精神领袖的例子，承诺人道待人，严守法治，睦邻友好。美国和其穆斯林有人可以在尊重人的尊严和机会上达成共识。对为人父母的穆斯林来说，本拉登这样的恐怖分子给他们的子女带来的除了暴力和死亡之外没有其它。美国和其朋友有一个决定性的优点：我们可以为这些家长提供一个远景，为他们的子女带来更好的未来。如果我们留意到阿拉伯和穆斯林国家中那些具有思考能力的领导人的想法，就可以达成一个温和的共识。

对未来的展望应该强调生活而不是死亡：个人的教育机会和经济机会。该远景包括广泛的政治参与，及对无差别暴力的谴责。它包括尊重法治、公开讨论不同意见和对不同意见的宽容。

建议：要是穆斯林政府——即便他们是盟国政府——不遵守这些原则，美国必须争取更好的未来。漫长冷战的一个教训是，为了短期的获益而和最压迫、最野蛮的政府合作，带来的是长期的对美国地位和利益的损失，得不偿失。

美国的外交政策是要表达的信息的一部分。美国的政策抉择是有后果的。不管错对，一个简单的事实是，美国关于以色列——巴勒斯坦冲突，以及美国对伊拉克行动的政策，是整个阿拉伯和穆斯林国家中公众讨论的主要内容。这不是说美国的选择是错误的，只是说这些选择必须和美国传递给阿拉伯和穆斯林世界的关于机会的消息要保持一贯。如果世界范围内伊斯兰恐怖主义越来越强大，以色列和新伊拉克也不会安全。

美国需要做的更多来传递它要传递的信息。在反思本拉登是如何成功地打动其穆斯林听众的时候，Richard Holbrooke觉得很奇怪，“一个呆在岩洞里的人，他的宣传工作怎么会做得比世界上最厉害的通讯社会还要好？”副国务卿Richard Armitage忧心忡忡地对我们说，一直以来美国都在“输出我们的恐怖和愤怒”，而不是我们对于机会和希望的远景。

建议：和我们在冷战中的作为一样，我们需要在海外积极地维护我们的理念。美国需要坚持其价值观。美国保卫过，也正保卫着穆斯林去防抗索马里、波斯尼亚、科索沃、阿富汗及伊拉克的暴君和罪犯。如果美国行动不够侵略性，而无法定义其在伊斯兰世界的地位，那么恐怖分子将会很高兴地接过这个班的。

• 认识到阿拉伯和穆斯林的听众所依赖的是卫星电视和收音机，政府已经开始推行一些有希望的想法用在对阿拉伯世界、伊朗和阿富汗的电视和收音机的广播中。这些努力开始传播到大量的听众。美国广播管理委员会已经在要求更多的资源——应该给他们。
• 美国应该重新建立奖学金、交换生、图书馆程序，去接触年轻人，为他们带去知识和希望。只要提供这样的帮助，那么必须很明确的表明这些帮助来自美国的公民。

机会的日程

美国和其朋友可以迫使教育和经济机会的出现。联合国说的对：“文化和自由”是平等的。

• 国际社会已经行动，定下了一个明确的目标：到2010年，将中东地区的文盲率降低一半，目标是妇女和女童，并提供成人教育的课程。
• 基础工作（比如，将更多世界上的知识翻译到当地语言的课本，用来存放这些资料的图书馆）需要的是最平凡的、最默默无闻的帮助。关于外部世界或者其他文化的教育还很薄弱。
• 也还需要更多的职业教育，比如贸易和商务技能。中东地区可以在这些课程中得益，因为这些课程将在数字鸿沟上捡起桥梁，增加互联网的访问——世界上其他国家早就具有这样的能力了。

教育会教导宽容、个人的尊严和价值、对不同信念的尊重。任何消灭伊斯兰恐怖主义的全球战略中，这都是很关键的元素。

建议：美国政府应该主动和别的国家一起，慷慨资助一个新的国际青年机会基金。基金将直接用在这些穆斯林国家中建造和运作小学和初中，这些国家也要承诺有理性地投入资金到公共教育中去。

经济开放也很必要。恐怖主义不是由于赤贫引起的。相反，很多恐怖分子来自相对家境还不错的家庭。但是一旦人们失去希望，社会分崩离析，国家分裂，就会产生恐怖主义的温床。落后的经济政策和压迫的政治制度会拖拽着社会滑向无望的深渊，而抱负和热情得不到有建设性的释放。

主张经济发展和改革的政策有其政治影响力。经济自由和政治自由注定是互相关联的。商业，特别是国际商业，需要不断的合作和让步，跨文化的交流想法，通过磋商或者法制和平的解决分歧。经济发展扩充了中产阶级，这是继续改革的支持者。经济的成功依赖于私有制的活力，而它们对抑制无所不在的政府权力有兴趣。那些能控制自己的经济命运并付诸实施的人，很快就会要求在其社区和政治团体中有话语权。

美国政府宣布了在2013年前努力建立起中东自由贸易区的目标，简称META（Middle East Free Trade Area）。美国一直寻求和那些坚定不移走改革路线的中东国家缔结广泛的自由贸易协定（FTA，Free Trade Agreements）。美国和以色列的FTA于1985年签署，国会在2001年批准了和约旦的FTA。这两个协定扩展了贸易和投资，也因此支持了国内的经济改革。2004年，和摩洛哥和巴林签署了新的FTA，正等待国会的批准。这些模式引起了他们邻国的兴趣。穆斯林国家可以成为全球基于法制的贸易系统的全面参与者，而美国正考虑降低其于最贫穷的阿拉伯国家之间的贸易壁垒。

建议：美国的全面反恐战略应该包含经济政策，鼓励发展、更开放的社会、给予人们改善其家庭生活的机会、并增加他们下一代未来的希望。

将国家战略变成同盟战略

事实上，美国反恐战略的每个方面都依赖于国际合作。自911以来，这些牵涉到军事、执法、情报、旅行及海关、财政事务的接触已经大大扩展，而且常常是临时发起，很难跟踪效果，更不要说加以整合了。

建议：美国应该和别的国家一起，研究一个全面的同盟战略来对付伊斯兰恐怖主义。有若干个多边机构可以来讨论这样的问题。但是最重要的政策应该在更灵活的、由带头的同盟政府形成的联络组中加以讨论和协调。这是个很好的实践。比如，联合研究战略处理恐怖分子的旅行，或者搞出一个共同的战略来处理恐怖分子可能找到避难之处的地方。

目前穆斯林和阿拉伯国家互相会晤的组织有伊斯兰联盟和阿拉伯联邦。西方国家互相会晤的组织有NATO和G8峰会。最近一次G8峰会的一个创意是启动关于改革的对话，这可能成为一个起点，来找到一个地方，领头的穆斯林国家可以讨论——而且看到他们在讨论——关键的政治问题，和那些承诺为阿拉伯和穆斯林世界未来负责的领头西方国家一起讨论。

这些新的国际努力能创建一种可视化合作的长久习惯，国家愿意站出来承担各自的责任，联合起来做出建设性的努力，并分配资助、协调行动。

盟国军队也要有一个同盟政策来处理地方俘虏。对美国虐待战俘的指控将使得政府想要的外交、政治、军事同盟更难建立。美国应该和盟友一起工作，研究出互相同意的准则去处理那些被俘的国际恐怖分子的关押和人道主义对待，这些恐怖分子在押并不是基于某个国家的刑法。诸如英国、澳大利亚和穆斯林友邦国家承诺对恐怖分子作战。美国应该能够协调其平衡人道和安全的观点，只要我们的国家承诺同样的目标。

美国和一些盟国不接受对这些北部的恐怖分子使用完整的[[https://www.google.com.hk/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CCsQFjAA&url=%68%74%74%70%73%3a%2f%2f%77%77%77%2e%75%6e%2e%6f%72%67%2f%63%68%69%6e%65%73%65%2f%64%6f%63%75%6d%65%6e%74%73%2f%64%65%63%6c%2d%63%6f%6e%2f%67%65%6e%65%76%61%5f%70%72%69%73%6f%6e%65%72%73%2e%68%74%6d&ei=HBHYUcqsOYXRkwWuzYGQCA&usg=AFQjCNFXn3l7cniBnT41hc9O2B7EoxCkRA&sig2=3AGvDHaPv6HR72muGRXzQA|关于战俘待遇之日内瓦公约]]。这些公约规定了最低限度的标准来处理国际冲突中的囚犯。既然国际上对伊斯兰恐怖主义的战争不是内部的，这些规定就不完全适用，但还是被普遍接受作为人道主义待遇的基本准则。

建议：美国应该和其盟友一起研究一个通用的盟军措施来处理恐怖分子战俘的关押和人道主义待遇的问题。新的原则可以借鉴日内瓦公约第三章（关于武装冲突的法则）。这一章特别设计用来处理那些常规战争法则不适用的案例。其最低标准在世界范围被广泛接纳，而成为国际法的习惯法。

大规模杀伤性武器（WMD）的扩散

如果世界上最危险的恐怖分子获得了世界上最危险的武器，在美国本土再发生一次灾难性袭击的最大危险就会变成现实。在第二章中我们提到，基地试图获取或者制造核武器至少有10年了。在第四章，我们提到官员们在1998年焦虑不安的讨论一个报告，报告说本拉登的副手们认为他们的领导有意搞一次“广岛”行动。

这样的野心还在继续。Tenet局长2004年2月向国会所作的世界范围威胁评估的公开部分中说，本拉登认为获得WMD是“宗教义务”。他警告说，基地“不断追求其获得核能力的战略目标。”Tenet还说，“超过两打的其他恐怖组织追求这CBRN（化学、生物、放射、核）材料。”

核弹的制造需要的核原料数量相对较少。一位受过训练的核工程师用大小如柚子或橘子的高度浓缩铀或钚，再买一些白市里就能搞到的材料，就能制作一个核设施。该设施可以放进一辆卡车中——1993年Ramzi Yousef停在世贸中心地下车库的那种卡车里。这么一个炸弹可以将低曼哈顿夷为平地。

我们讨论过的于伊斯兰恐怖主义战斗的同盟战略因此也要与一个平行的、性命攸关的防止并组织WMD扩散的努力相结合。在这一方面，我们推荐一些想法。

加强反扩散的努力。尽管关闭利比亚非法核计划的努力基本上是成功的，但巴基斯坦科学家A. Q. Khan的非法核贸易和核走私网络的侦破还是揭示出，核武器的扩散是个全球范围的问题。试图处理伊朗核问题的程序还在进行中。因此，美国应该和国际社会合作，创设法律和一个国际合法的组织，它将具有全球辖权，任何国家可以抓捕、封锁、起诉这些走私贩，只要他们不透露他们的行动。

扩充防扩散安全措施。2003年5月，布什政府宣布了防扩散安全措施（PSI）：愿意合作的国家联合起来，综合其国家的军事、经济和外交工具的国家能力，组织WMD和导弹相关技术的运输。

如果PSI能利用NATO盟友的情报和策划资源会更有效。另外，PSI成员应该向非NATO国家开放。应该鼓励俄罗斯和中国参与进来。

支持协作削减威胁计划。外界的专家深深担忧的事情是，美国政府对俄罗斯以及其他前苏联国家中武器和高危险物质的安全的承诺和做法。这一领域政府的主要手段是“协作削减威胁计划”（通常被称为Nunn-Lugar计划，以两位在1991年提出该法案的参议员命名）。它需要扩展、改进以及资源。美国政府最近加倍了其国际参与来支持这个计划。我们的建议是如果俄罗斯和其他国家只是尽其所能，美国应不遗余力。政府应该重视这一投资的价值，因为如果这些武器找到路子运输到那些迫切需要得到它们的恐怖分子手里，美国要面临的灾难性损失是不可估量的。

建议：我们的报告显示基地试图获得或者制造WMD至少有10年了。不用说，美国肯定是其主要目标。要防止这些武器的扩散需要最大的努力：加强反恐力度，扩充防扩散安全措施，支持写作消减威胁计划。

针对恐怖分子的金钱

一般大众将对恐怖分子财政的打击看作是“让恐怖分子闹钱荒”的方法。一开始美国政府就是这么做的。911之后，美国对那些特定的恐怖分子金主采取了更激进的措施，在美国以及通过联合国决议冻结他们的资产。这些行动几乎没有效果，一旦出现法律上的纠纷，美国和联合国通常只能将资产解冻。

后来意识到，困难在于，即使情报机构基于某人的联系人和通讯将他与一个恐怖组织“关联”，追踪从此人到恐怖组织的金钱流向困难的多得多——如果不是更复杂的话。要是没有秘密没有披露，会更加困难。

这些早期的误操作使得其他国家不愿冻结资产，要不就纯粹是美国单方面的行动。多国冻结机制需要等待期后才能付诸行动。这就没有了突然性的要素，也因此几乎能确定没有多少钱被真正的冻结。世界范围的资产冻结实施的不够充分，通常只要几周，通过一些简单的方法就能轻易破解。

但是让恐怖分子闹钱荒就像是抽干大海里的水来试图抓到某种特定类型的鱼。在最初的几个月里，一个更好的战略已经形成，因为政府更了解基地是如何筹集、转移、花费资金的了。

建议：美国反恐的中心和前线必须是持续努力追踪恐怖分子的金钱。政府认识到，有关恐怖分子金钱的消息能帮助我们理解他们的网络，将他们找出来，并破坏他们的行动。情报和执法部门已经对准在基地收入流里处于核心的、数量相对较少的一批金主。这些努力收到了效果。一些重要金主的死亡和北部减少了基地能拿到的钱的数量，增加了其筹集、转移金钱的成本和难度。抓捕行动还进一步提供了大量的信息，可以用来继续开展破坏的行动。

美国的金融社会和一些国际金融机构已经向执法和情报机构提供了特别的合作，特别是提供了信息支持迅速进行的调查。美国金融系统中明显的薄弱之处已经得以改正。美国在说服其他国家也采取相应的金融政策来跟踪金融交易方面，还不那么成功。

公开指认恐怖分子金融家和组织还是战斗的一部分，但不是主要的武器。指认其实是外交形式的一种，政府联合指认有名有姓的人和组织为恐怖分子。这么做也会阻止其公开筹资。一些慈善机构被指认为恐怖分子可能的筹资点后，其收到的捐赠大幅缩水，其行动也被更严密的审查，而有一些不再进行这样的活动。但是控制海湾地区慈善组织的海外分支机构还是一个挑战。2003年5月利雅得发生恐怖袭击后，沙特的镇压显然——有可能是大大地——减少了基地可以获得的资金。但要说这样的削减是不是能持续还太早。

虽然已经有了明显的进展，但是恐怖分子也展示出其足够的创造力来转移其资金。如果基地被更小、更去中心化的恐怖分子小组替代，那么政府所作的努力其背后的出发点——即恐怖分子需要一个财政支持网络——就可能过时了。另外，一些恐怖行动不依赖外部的资金来源，并可能是自给自足的——通过合法的雇佣或者低级别的罪行。