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攻击恐怖分子及他们的组织
美国政府联合世界上其他的国家，通过情报、执法、军事、财政、外交渠道，去找到恐怖分子，破坏他们、逮捕他们、杀死他们。911前就进行了这样的努力，并以大大增加的程度继续进行。但是要抓获恐怖分子，美国和外国的相关部门需要找到并接触他们。
没有庇护所
911袭击是一次复杂的国际行动，是多年策划的结果。2003年巴厘岛的爆炸或者2004年马德里的爆炸尽管可以夺取数百人的生命，但可以在当地策划。它们所要求的在大小和复杂度方面都更加简单。这些行动更难以挫败。但是美国政府必须建立一种能力来预防911那样规模的行动得以成功，这样的能力用来处理较小规模但也毁灭性的袭击也会起到很大的作用。
一个复杂的国际恐怖组织行动的目标是发起一场灾难性的袭击，这样的袭击在任何地方都不可能有仅仅一个人发起。这样的行动似乎需要：
- 时间、地点和进行卓越的计划和人员工作的能力；
- 一个指挥结构，能进行必要的决策，有权威和联系人来组织需要的人手、金钱和材料；
- 有机会、有地方招募、训练并挑选行动人员，他们具有必要的能力和献身精神，提供必要的时间和结构来将他们融入恐怖分子的阵营，评判他们是否可靠，磨练他们的技能；
- 一个物流网络，能安全的管理行动人员的旅行，转移金钱，运输资源（比如爆炸物）到需要的地方；
- 获得进行核攻击、化学攻击、放射攻击或者生物攻击需要的特殊材料，比如说某些特定的武器；
- 协调员和行动人员间可靠的通讯；以及
- 测试计划是否可行的一个机会。
第二章、第五章还有第七章中我们详细表述了，阿富汗对基地提供的庇护在准备911袭击和其他行动时有怎样直接和间接的价值。那些圣战老兵多年来一直一起工作，这样的组织巩固了私人间的联系。它有行动空间来汇聚并筛选招募者，在封闭的沙漠营地中进行教化。它建立了物流网络，连接到巴基斯坦和阿联酋。
基地也利用了相对比较宽松的西方国家，特别是德国，的内部安保环境。他们认为美国的环境很友好，因此911行动人员用美国作为他们的筹划地来进行进一步的培训和联系，他们来到美国、离开美国、在国内游历，甚至得意洋洋的用他们的真名，而不怕被逮捕。
为了找到庇护所，恐怖组织逃到世界上最无政府主义、最没有法律的一些地方。不用什么秘密情报，情报部门就准备了一张世界地图，列出了那些可能作为恐怖分子避难所的地方：只要找出一个地方，结合了崎岖的地形，薄弱的政府管辖，有地方躲藏或者接收物资，人口密度较低，有一个临近的镇或者城市可以进行必要的与外部世界的互动。世界上分布着大片这样的地区符合这些条件。
我们和美国和外国政府官员和今日还在前线与恐怖分子作战的军事人员聊过，我们问：如果今天你是一个恐怖分子头目，你会在哪里建立你的基地？有一些相同的地方一再出现在他们的列表里：
- 巴基斯坦西部和巴基斯坦-阿富汗边界区域
- 阿富汗南部或西部
- 阿拉伯半岛，特别是沙特和也门，非洲之角附近（包括索马里，并延伸到肯尼亚西南部）
- 东南亚，从泰国到菲律宾南部到印度尼西亚
- 西非，包括尼日利亚和马里
- 有国外穆斯林社区的欧洲城市，特别是中欧和东欧城市，那里的安保力量和边境控制不那么有效
在20世纪，战略家们的焦点在世界上大型工业中心地带。在21世纪，焦点在相反的方向：那些偏僻的国家和失败的国家。美国不得不找到方法来扩展它的接触面，竭尽全力拓展其影响力的极限。
我们做出的每个政策决定需要通过这个镜头来审视。例如，假定伊拉克成为一个失败的国家，它将会在滋养针对美国本土进行袭击的地方列表中位于首位。类似的，如果我们对阿富汗不够注意，塔利班或者军阀、毒贩的统治会重新形成，而其农村地区会再次为基地或者其后继者提供避难之所。
建议：美国政府必须找出实际的或者潜在的恐怖分子庇护所，并给予不同优先级。对每个这样的地方，它应该调用所有国家能力的元素，找到一个实在的战略使得可能的恐怖分子处于不安全的、随时逃亡的处境。我们要往外，听取其他可以帮忙的国家的建议，并和它们协同工作。
以下我们给出对三个国家战略的描述，它们在今天——2004年特别适用：巴基斯坦、阿富汗、沙特。
巴基斯坦
巴基斯坦地方性的赤贫，普遍的腐败，政府常常没有有效的管辖，为招募伊斯兰教主义者提供了机会。我们特别担心其糟糕的教育。数以百万的家庭，特别是没有什么钱的家庭，将他们的孩子送往宗教学校（伊斯兰学校，madrassahs）。很多这样的学校是唯一能提供教育机会的场所，但也有些被用作暴力极端主义的孵化器。卡拉奇警察总长说，在他的城市里，有859所伊斯兰学校，超过20万名年轻人在其中接受教育。
巴基斯坦在对抗伊斯兰恐怖主义战争中的重要性怎么说都不过分。巴基斯坦边境有1亿5千万穆斯林，几十名基地分子，好多塔利班战士，以及——很有可能——本拉登本人。巴基斯坦拥有核武器，和同样拥有核武器的印度在有领土争议的喀什米尔地区差点要打起来——这可让人害怕。反美的伊斯兰教旨主义者、巴基斯坦军方以及比较温和的主流政治力量之间的政治斗争已经蔓延成为暴力冲突，而且最近一直有谋杀巴基斯坦总统Pervez Musharraf的企图。
近几年，美国和巴基斯坦关系中有三个基本的问题：
- 在恐怖主义问题上，巴基斯坦为滋养塔利班提供了帮助。巴基斯坦军队和情报部门，特别是那些较低层官员，长久以来在处理伊斯兰极端分子上就是两面派。政府里不少人对其同情，或者提供了支持。Musharraf知道本拉登是坏人。但在911之前，与塔利班保持良好关系是优先的。
- 在核扩散方面，Musharraf一直强调巴基斯坦不会拿它的核技术作为交换。但是核扩散的担心已经存在了很久，而且很严重。最近，巴基斯坦政府声明，不知道它的一名核武器研究人员——一名国家级人物——一直以来领导着一个核武器走私网，这个网络是至今发现的网络中最危险的一个。
- 最后，巴基斯坦在重返国家级别的民主统治上进展甚微，虽然这一动荡的过程在省级层面还在继续工作，而巴基斯坦报纸还保持相对自由。
911之后不久，面对美国提出的实实在在的选择，巴基斯坦做出了战略决定。其政府站在盟军这边，并允许由美国领导的盟军摧毁塔利班政权。巴基斯坦也在别的方面积极配合：政府逮捕了超过500名基地行动人员和塔利班成员，巴基斯坦军队在追踪锁定KSM，Abu Zubaydah和其他基地核心成员时扮演了带头的角色。
接着的两年，巴基斯坦政府试图骑墙，一方面帮助反抗基地，一方面同时希望避免和塔利班残余以及其他伊斯兰极端分子更大的冲突。但基地和其巴基斯坦的盟友一再试图暗杀Musharraf——差点就成了，于是战争又回到原来的轨道了。
该国大片未受监管的区域使得巴基斯坦吸引了那些来避难的激进分子和那些被招募的人员，还提供了一个基地来对抗盟军在阿富汗的行动。几乎所有911袭击人员都到过其北部枢纽：坎大哈-Quetta-卡拉奇。巴基斯坦的俾路支区域（KSM所属种族的老家）和扩张中的卡拉奇，都还是伊斯兰激进主义的中心，而美国和巴基斯坦在当地的安保和情报力量比较弱。美国驻卡拉奇的领事馆是一个临时堡垒，这反映了来自周围的威胁有多么严重。
2003年和2004年间的那个冬天，Musharraf做出了另一个战略决定。他命令巴基斯坦军队进入巴基斯坦西北与阿富汗接壤的那些前线省份，据说本拉登和Ayman al Zawahiri在那里避难。这些军队要在非常困难的地域面对基地的战士和他们当地的盟友。这些省份的另一边，阿富汗境内的美国军队发现要组织有效的联合行动很有挑战性——因为巴基斯坦能力有限，又不同意美国军队在它的领土上行动。但是在2004年，很明确的一点是，巴基斯坦政府比以往更努力地在进行打击伊斯兰恐怖分子的战争。
认识到这些问题，以及Musharraf在故事中扮演的角色，我们相信Musharraf的政府可以为巴基斯坦和阿富汗的稳定带来最大的希望。
- 在一次很不寻常的公开文章中，Musharraf被问及穆斯林应如何才能“将我们拉出所陷入的陷阱，把我们拉出来”的问题时，他提出了一个名为“温和的启迪”的战略。他说，穆斯林世界要避免军事化和激进主义；而西方——特别是美国——要寻求以公正的方式来解决争端，并更好的帮助穆斯林世界。
- 巴基斯坦和印度于2002年和2003年几乎开战，但最近他们在就其长期分歧的和平谈判上有了显著的进展。美国一直以来是，也会继续保持，该进程的关键支持者的角色。
- 巴基斯坦一直不满美国长久以来只是将它作为一个随时可得的盟友。随着美国做出了新的承诺，它也应作出承诺，承诺那些以后若干年内要遵循的承诺。
建议：如果Musharraf主张温和的启迪，来为其命运和国家的命运进行战斗，美国也要准备做出艰难的选择，并做出这不容易做出的牵涉巴基斯坦未来的长期承诺。只要巴基斯坦的领导继续愿意做出他们自己艰难的决定，只要当今来自巴基斯坦的援助保持水平，美国应该支持巴基斯坦政府对激进分子的战争。美国的努力是多方面的，从军事援助到提供更好的教育的帮助。
阿富汗
阿富汗是基地和911袭击的孵化器。2001年秋天，由美国领导的国际联军和阿富汗盟友颠覆了塔利班，结束了该证券对基地的庇护。自此有了令人瞩目的进展。国际合作很有力，有明确的联合国授权，有NATO领导的维和部队（国际安全援助部队，International Security Assistance Force，简称ISAF）。今天在阿富汗有超过1万名美国军人驻守，和他们一起的是来自NATO盟友和穆斯林国家的战士。在喀布尔建立了一个中央政府，有民主的宪法，新的货币和新的军队。大多数阿富汗人有更多的自由，妇女和女童脱离了压迫，而3百万儿童回到了学校。多年来第一次，这个国家有了展望的理由。
但还是有重大的挑战。塔利班和基地的战士在南部和东南部重新集结。军阀控制着喀布尔之外的大部分乡村，武器泛滥。经济发展还只是一个遥远的梦。毒品交易——长久以来就是阿富汗经济中的大头——又开始繁荣。哪怕受到最严密的保护，援助的工人拒绝在很多地方工作，有人警告说阿富汗正处在混乱的边缘。
破碎的阿富汗是有机会的。已经开始准备大选。下面的事件有启示意义：2004年6月，塔利班战士杀死了一辆公交车上的16名阿富汗人，没有别的理由，只是因为这些人有足够的勇气携带了一样之前在阿富汗从未见过的武器：一张选民注册证。
阿富汗总理Hamid Karzai勇敢果决。他正尝试建立起真正的国家机构来替代传统的按照部落分配权力的做法。即使他的努力成功，而选举为阿富汗带来一个民主的政府，美国还是面临着一些困难的抉择。
之前美国政策对军事行动过程中阿富汗的重建没有怎么注意，但是2003年中这一政策明显改变了。更多的考虑政治尺度和国会方面的支持以提供实质性的抱住表明对阿富汗未来的长远承诺。一位阿富汗地方官员忧郁地对我们说，国家终于有了一个好的政府。他恳请美国信守承诺，不要再像90年代那样抛弃阿富汗。另一位阿富汗领导人说，如果美国走了，“我们所获得的一切都会失去。”
最难的是定义阿富汗的安全使命。一直以来，伊拉克的军事行动会不会对美国在阿富汗未来承诺的程度方面有影响，是政治上争论的问题。美国很大程度上回避了中央政府和持不同政见的军阀之间的斗争，也回避了与贩毒引起的相关问题的冲突。
建议：到目前为止，总统和国会在阿富汗的努力是值得赞扬的。如今美国和国际社会应该做出一个长期承诺，建立一个安全和稳定的阿富汗，给予该政府一个机会去改善阿富汗人民的生活。阿富汗不能再成为国际犯罪和恐怖主义的庇护所。美国和国际社会应帮助阿富汗政府扩展其在国家中的权威，并配以一个战略和国与国之间的承诺来达到他们的目标。
- 这是一个雄心勃勃的建议。这意味着加倍努力来使国家安全，解除自卫队的武装，结束军阀统治的时代。但是美国和NATO已经承诺为这个区域的未来负责，这是明智之举，911事件证明了这点。而半吊子失败的措施要比没有用的措施更糟。
- 特别是NATO已经将阿富汗作为一个测试平台，测试盟军处理当前面向未来的安全挑战的能力的平台。如今，美国和国际社会遇见到有了足够的支持，其中央政府能建立一支真正的国家军队，并将最基本的基础设施和最低限度的公共服务延伸到主要城市和地区。这样的努力部分依赖于国外的平民——军队人员，他们来自各个不同的国家。NATO以及联合国作为机构对这些设立的承诺还比较弱。NATO成员国没有紧紧跟上；世界上其他一些国家曾提出对阿富汗提供援助，但是没有实现其诺言。
- 美国在阿富汗的存在完全面对的是军事和安全工作。国务部的设立严重人员不足，军事行动只是针对基地和塔利班在南部和东南部的残余。美国政府可以做出自己的贡献，只要国际社会决定进行一个联合行动在这个中亚的十字路口恢复法制，限制猖獗的犯罪和贩毒行为。
我们再三听说，用于援助的金钱的分配太死板，以至于在当地，一个美国特工常常无法临时或者转而帮助另一位特工，哪怕只是小帮忙，而只要花上几千美金结果就会大大不同。
美国政府应该调集资金，从而使得其底层的官员们有更大的灵活性，使得工作可以在跨部门界限的时候也能得以完成，并根据现场情况进行调整。应该包括由军队自由支配的资金，他们经常有机会去帮助当地人。
沙特
沙特是反伊斯兰极端主义联盟中一个问题不断的盟友。在高层政治上，沙特领导人在911之前参与合作美国针对塔利班或巴基斯坦的外交努力。同时，沙特社会是基地直接从个人和通过慈善组织筹集经费的地方。这个国家也提供了19名劫机中的15人。
沙特王国是世界上最最宗教保守化的国家，而它的地位与它的宗教关系仅仅关联，特别是其作为伊斯兰两大圣城的保护者的地位。慈善捐赠（Zakat）是伊斯兰五大支柱之一。它比西方概念中的慈善——用作收入税收的一种形式，辅助教育，海外援助，一种政治影响力的源泉——来的更宽、更普遍。西方政教分离的概念在伊斯兰文化中不存在。为慈善事业提供资金是伊斯兰世界政府工作不可分割的一部分。它在伊斯兰文化中是如此根深蒂固的，以至于——比方说沙特，其沙特财务与国家经济部中有一个部门直接征收Zakat，很像美国的国税局（IRS）征收收入预提所得税。和Zakat紧密关联的是政府致力于传播伊斯兰信仰，特别是沙特国内繁荣的瓦哈比宗派。
传统上，在整个穆斯里世界，对于捐赠没有正规的监察机制。随着沙特财富的增加，个人和国家捐赠的数量大幅上升。大量的金钱被用来资助各类的伊斯兰慈善事业。
虽然沙特国内的慈善事务由劳工及社会福利部管辖，但是慈善和国际援助机构（如穆斯里青年世界联合会，World Assembly of Muslim Youth, WAMY）目前由伊斯兰事务部管辖。该部利用Zakat和政府资金在世界范围内传播瓦哈比教义，包括在清真寺和学校里。通常这些学校提供了唯一可以获得的教育。即使在富有的国家，沙特资助的瓦哈比学校也是唯一的伊斯兰学校。一些瓦哈比资助的租住被恐怖分子利用，他们的目标进一步演化为针对非穆斯林的暴力圣战。其中之一是Haramain Islamic Foundation。一些支部的资产已经被美国和沙特政府冻结。
一直到911之前，很少有沙特人会认为政府有必要对慈善捐赠进行监督；很多人的想法是这是对他们宗教活动的干预。同时，政府能通过能源收入进行大部分国家的开销也推迟了现代收入税系统的必要。结果就是，要监察慈善花销的话讲面临强力的宗教、文化、行政方面的障碍。但是这点似乎在改变，因为暴力圣战的目标已经扩展到推翻逊尼派政府（如沙特皇族），他们对伊斯兰极端主义教义并不认同。
美国领导人和沙特领导人长久以来有着友好的关系，这一关系原则上根植于在冷战期间对抗苏联的共同利益，即美国希望沙特的原油供给将在全球市场平衡原油的供应和价格，而沙特希望美国可以保护王国不受到外国的威胁。
1990年，在美国领导的第一次反伊拉克战争前，王国接纳过美国的军队。美国士兵和空军为了保护沙特献出了生命。沙特政府似乎不愿意承认这点。美国在那里的军事基地一直保持到2003年，这也是国际社会制裁伊拉克的承诺的一部分。
多年来，两国政府的领导人都喜欢将他们的连接保持不张扬，保持在幕后。结果就是两国人民对这一双边关系所包含的内容都不甚了了，包括沙特在美国促进中东和平进程战略中的地位。美国国家的政治家们都觉得很难公开为与另一国的友好关系进行辩护。
而如今，充斥着相互的指责。好多美国人认为沙特是个敌人，而不是困于敌阵的同盟。他们认为这是一个专制国家，压迫妇女，被有钱且懒惰的所谓精英掌控。与美国政客联系的沙特人在党派政治斗争中会经常被引用并指责。而美国也常常惊骇于学校里教导的、清真寺里所祈祷的不宽容、反犹太主义、反美主义言论。
沙特也很恼怒。很多受过教育的沙特人过去对美国是同情的，但现在认为美国是一个不友好的国家。一位沙特改革家对我们说，美国媒体对沙特的妖魔化给激进分子提供了弹药，他们指责改革派是美国的仆人。上万的沙特人过去常常前往美国旅行，甚至在美国有房子，现在去别处了。
在沙特人看来，美国似乎和以色列在和巴勒斯坦的冲突上是一伙的，而沙特对后者有强烈的同情。尽管911之后沙特协助反恐已经有了某种程度的改善，但还有严重的问题。王国里的好多人一开始的反应是不相信和否认。在接下来的几个月，随着真相渐渐清晰，一些沙特领袖默默的接受了问题但是还没有认为他们自己的政权受到威胁，也因此对美国请求帮助的要求没有迅速响应。尽管大家都憎恨萨达姆·侯赛因，很多沙特人对在伊拉克的反美叛乱还是同情的，虽然大部分人对圣战对王国的袭击是诅咒的。
和巴基斯坦、也门和其他国家一样，一旦恐怖主义来到本国，态度就改变了。合作已经很明显，但是在2003年5月12日的利雅得爆炸后，更进了一步。国家公开讨论了激进主义的问题，将恐怖分子批判为宗教叛徒，削减了海外宗教活动的官方支持，关闭了可疑的慈善组织，公开了逮捕——对于一个喜欢悄悄处理内部问题的政府来说，这些都是很公开的举动。
沙特王国如今和基地进行着胶着的世俗战争。在射杀恐怖分子时，沙特警员也经常被杀。2004年6月，沙特驻美大使在沙特报纸上公开呼吁，政府应发起一场自己的圣战来反抗恐怖分子。“我们所有——政府和个人——必须认识到这些罪犯的真相，”他声明道，“如果我们不进行全民动员，我们会输掉这场反恐战争。”
沙特是个麻烦不断的国家。虽然富有，但事实上国民收入已经从最高的2万八千美元跌到目前的大约8千美元。社会与宗教传统使得向现代经济行为的改变复杂化，沙特年轻人的就业机会有限。妇女的教育和就业更加受限。
克林顿总统为我们提供了一个具有洞察力的对沙特阿拉伯的分析，他认为那些根本上还是友好的统治者被他们的想要维护其现状的愿望所限制。和别人一样，他主张务实的改革。他希望这些统治者能预见他们王国在将来10年或者20年应该成为的样子，开始进程，而他们的朋友也可以帮助他们进行改变。
有迹象表明，沙特王室正试图建立一种关于政治改革的共识，但是还不清楚要多快，走多远。Abdullah皇子希望王国加入世贸组织以加快经济自由化。他接受阿拉伯人全发展报告的观点，后者对阿拉伯世界的政治、经济、社会的失败进行了严厉的批评，并呼吁进行更深入的经济和政治改革。
和沙特合作进行反伊斯兰恐怖主义对美国利益很有帮助。这样的合作某段时期只能在很大程度上秘密存在——和现在一样，但是可以发展并延续。两边的友谊都不会是无条件的。
建议：美国——沙特关系中的问题必须公开的处理。美国和沙特必须确定他们是不是要建立一种关系，一种双方政治领袖都准备公开维护的关系，一种不止是石油的关系。必须包含共同承诺进行政治和经济改革，而沙特应与外部世界有着共同的事业。它还必须包括更大的宽容和文化尊重带来的共同利益，并形成一个承诺，和挑起憎恨的暴力极端主义进行战斗。