政策

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911的历程再次表明，美国这样的一个大型而笨重的政府倾向于低估那些正在日益严重的威胁。由本拉登和基地培育起来的恐怖主义和政府之前所面对的任何东西都不同。现有处理恐怖分子行动的机制是，对个人犯下的罪行进行审判和惩罚，对敌对政府进行的行动进行制裁、报复、威慑和战争。基地的行动不属于这些范畴。它的罪行可以进入开战的级别，但是罪行却是一批松散广布的、迷迷糊糊的阴谋所犯下，没有一个现成的可以威胁、占领或者摧毁的领地、人员或者资产。

2001年初，CIA局长Tenet和行动局副局长James Pavitt向当选总统布什、当选副总统Cheney以及Rice进行了一次情报汇报，包含了基地的话题。Pavitt回忆说曾提到本拉登是国家最严重的威胁之一。

布什问道是不是杀死本拉登就能解决问题。Pavitt说他和局长的回答是杀死本拉登肯定会有影响，但不会终止威胁。后来CIA向白宫提交了一份更正式的评估，重复了这一结论。它还补充说，长期看来，处理该威胁的唯一方法是不能让基地使用阿富汗作为它行动的庇护所。

新政府的顾问中，对恐怖主义具有最敏锐的人，可能是留任的Richard Clarke。但他也承认，即使他的政策建议立即被采纳并付诸行动，也不能预防911的发生。

我们接着必须要问的就是，美国政府何时有比较合理的机会去调动整个国家采取针对基地和其阿富汗庇护所的重大行动呢？这些机会出现在1996/1997年美国政府获取了新的信息，1998年8月大使馆爆炸案，1999年底侦破了约旦人和Ressam的计划，2000年10月USS科尔号被袭等事件之后。

911之前美国针对基地的政策响应基本上追随的是1998年8月大使馆爆炸案所定义的那样。我们在第四章讨论了那些决定。值得注意的是，它们是由克林顿政府在面对异常困难的国内政治局势时所作出的。反对者正在策划对总统的弹劾。另外，1998/99年间，克林顿总统正准备政府资源向塞黑开战，并且授权对伊拉克进行了大规模的空中打击。

大使馆爆炸的悲剧提供了一个机会，在政府内进行全面的本拉登会带来的国家安全威胁的检查。这样的检查会使得大家清楚的意识到，形势危如累卵，比当时的国内政治形势要严峻的多。但是那些主要政策机构没有面对这个威胁。

国务部的外交努力总体而言没有效果。基地和恐怖主义只是在与诸如巴基斯坦和沙特等国家打交道的、已经满满当当的日程表上加了一项优先任务。911之后这一切改变了。

政策制定者们主要寻求CIA和秘密行动来推行政策。911之前，没有其它部门和CIA一样，具有那样大的责任，也确实做了那么多的工作来对付基地。CIA在全球范围不懈努力，去破坏恐怖分子的行动，或者用代理试图抓捕或者杀死本拉登或者其副手，但是能得到什么结果却有着限制。早在1997年中，一位CIA官员写给他的主管说：“我们做的就是拽住缰绳，等着骑士的来到。”

军事措施要么失败了，要么没有实施。911之前，并没有向国防部下达终结基地在阿富汗庇护所的任务。

911之前，克林顿政府和布什政府的官员们都认为美国全面入侵阿富汗实际上是不可行的。正式的部门间讨论中它从未被列为话题。

还可以考虑稍微不那么全面彻底的干预。一个想法可能是派遣美国军事或情报人员、特别行动人员去往阿富汗或者临近国家——公开地、暗中地（秘密地）、偷偷摸摸地（会隐藏这些行动与美国的关系）。然后美国就不再会只是依靠代理去搜集值得行动的情报了。但是，这需要在这些相邻的国家搞定基地和领空飞行权。这进而要求大量的政治、军事和情报方面的努力，而这可能要花费数月乃至数年，还要算上相应的费用和风险。考虑到即便在今天阿富汗已经部署了那么多地面部队，还是很难定位本拉登，这个方案成功的可能性实在很难计算。没有迹象表明，克林顿总统收到过这样一个中间方案，又或者这个方案比入侵的想法得到过更进一步的考虑。

这些政策方面的挑战与我们已经讨论过的想象力问题有关。既然我们相信克林顿总统和布什总统确实担心基地所带来的威胁，那么牵涉到更直接干预阿富汗的庇护的方案显然与威胁程度不成比例——如果这些方案曾经被考虑过的话。

因此，对未来的洞察很难付诸实施。当问题还微小的时候，最难启动一个大型的努力。一旦危险完全现实化，每个人都确信了，调派行动就会容易点——但是很可能太晚了。

另外一个可能是，不用派遣美国人员到当地，而是向塔利班发出强硬的最后通牒，并准备好至少进行一次无尽的空中打击，摧毁该政权有限的军事能力，并对正在开展的内战平衡作出干预。美国已经警告过塔利班，如果本拉登再次袭击美国在阿富汗的利益，塔利班将为之负责。这个警告在1998年给出，1999年又给了一次，2000年秋有一次，2001年夏还有一次。重复的发出警告不会使它更有效。

2000年11月基地对科尔号袭击有责任的证据开始出现，国家安全顾问Samuel Berger要求五角大楼研究一个计划，针对塔利班开展持续的空中打击。Clarke写了一个报告，为正式的特定的最后通牒奠定了基调。但是Clarke的计划显然没有计入到首脑小组的正式考虑。虽说两个政府中使用的是同一组公务员，但没有迹象表明，这个想法向新政府做了汇报，又或者Clarke将报告转给了他们。

911之后，布什总统宣布基地对USS科尔号袭击事件负责。911之前，没有哪位总统采取什么行动。本拉登的看法可能是，至少类似科尔号这样级别的袭击是没有风险的。