能力

能力

之前的章节描述了克林顿政府和布什政府所做的行动的细节。每位总统都考虑或者授权了秘密行动，这个过程花费了相当可观的时间——特别是在克林顿政府期间，但是除了收集情报外没有取得什么成功。1998年8月对阿富汗进行导弹打击后，海军舰只在该区域或附近继续待命，准备发射巡航导弹。Hugh Shelton将军研究了不下13个不同的打击方案，但是没一个得到推荐。911之前布什政府对反恐进行的最全面的讨论是关于无人“掠食者”行动：是仅仅用它来定位本拉登？还是等到它配置了导弹，从而可以找到本拉登并对其发起攻击？回头看起来，呈现给克林顿总统和布什总统的行动选项菜单狭隘而没有想象力，我们为之所困。

911之前，美国试图用其在冷战最后阶段和冷战不久之后同样的政府组织和能力来解决基地的问题。这些能力是不足的，但是没有做什么去扩展或者改革这些能力。

当然，对于秘密行动来说，白宫依靠反恐中心和CIA的行动指挥部。尽管某些官员——特别是在本拉登单元中的官员，迫切要求采取行动，大多数人不这么认为。指挥部里的人员级别越高，就越是不激动。CIA用自己的人员进行准军事化行动的能力不强，它也没有在911之前寻求大幅、一般性地提升这些能力。James Pavitt是这个部的头，他记得由白宫推行的秘密行动在过往曾让秘密部队陷入麻烦。他可不想看到类似事情再次发生。他认为——而且不是没有理由的认为——一个真正认真的、针对这么大的敌人的反恐行动主要是军方的任务，而不是秘密部队的任务。

至于国防部，参谋长联席会议中有一些官员愿意帮忙。特别行动指挥部里的几位官员说，他们研究了在阿富汗使用特别行动部队的计划，并希望得到行动的指令。JCS主席Shelton将军和中心指挥部的Anthony Zinni将军有不同的看法。Shelton将军认为，1998年8月的袭击被证明是浪费了大好的军火，因此一直反对发射昂贵的战斧导弹仅仅只是轰炸位于“丛林体育馆”的恐怖分子训练设施。在这点上，国防部长William Cohen完全支持他。Shelton准备着别的选项，但他也随时准备讲清楚他自己的疑虑：除非情报是“可以采取行动”的，美国人冒着生命危险进行任何军事行动是否明智？

要将反恐政策控制在反恐安全小组的保密圈子和最高级别首脑圈子内的代价很高，这点在军事部门是最最明显的。1998年8月的导弹打击后，JCS的其它成员向媒体透露了他们的不满：为了遵循Goldwater-Nichols重构法案，Shelton是JCS成员中唯一一个被咨询了的成员。尽管之后军事方案得到了更广泛的咨询，参谋长联席会议行动部副部长对我们说，关于基地的情报和计划文档带来的时候装在一个红色的拉链包里，很多官员根本没有得到授权去阅读其内容。

911之前，国防部从未全面开展针对基地的任务，尽管它也许是当时威胁美国的最危险的外国敌人。克林顿政府实际上依靠CIA领头去准备针对敌方庇护所的长期进攻计划。布什政府采用了这一做法，尽管其正在成型的新战略描画了一些——但还没有完全定义好——的军方的角色来处理这个问题。在国防部内，Cohen部长和Rumsfeld部长都将他们主要的注意力放到了别的挑战上。

美国的国家防御是对外的。NORAD本身将将能维持任何警报基地。它的场景计划中偶尔会考虑到被劫持的飞机导向美国的目标的威胁，但是只考虑来自海外的飞机。我们意识到，NORAD要做出代价不菲的改变，在这样的一个威胁从未实际发生之前，改变他们处理自杀式劫机威胁的防卫姿态，是不容易的。但是NORAD也没有搜罗情报并加以尝试。

部门能力中最严重的缺陷来自国内。第三章中，我们讨论了三个部门：FBI，移民归化局和FAA以及其他部门。911之前加强国内部门能力的努力大部分出现在2000年，是千年之后行动审查的一部分。克林顿总统和他的主要顾问当时特别注意边境安全问题，但是在离任之前没能做出显著的改进。NSC领导的跨部门过程没有有效地将司法部和交通部的领导带入机构改革的日程。

FBI没有能力链接各地探员的综合知识和国家优先任务。直到9月11日，FBI的代局长才知道他的部门正在美国搜找两名可疑的基地行动人员，也才知道他的部门逮捕了一名参加了飞行训练的伊斯兰极端分子。CIA的局长知道FBI对Moussaoui的调查，这比FBI自己的反恐副局长听到这一消息还早了几个星期。

其它部门很尊重FBI。8月6日向布什总统进行的PDF汇报中，谈到与基地相关的70个全方位调查，总统说他感到很振奋，但是CIA只是重复了FBI的说辞。没有人看看幕后是什么。

FAA采取侵略性、预防性安全措施的能力特别薄弱。如果严肃地审视处理自杀式劫机场景下的政策，拷问安全系统的每个层次，所提出的改进将可能修正那些致命的缺陷：扩充禁飞名单，搜查CAPPS过滤系统指出的乘客，国内航班部署联邦空警，加固驾驶舱门，提醒空务人员他们要面对一种与他们训练时所期待的不同的劫机方式，调整FAA和NORAD控制员和经理的培训。

政府部门有时有一种倾向，将任务和能力加以匹配，而回避他们工作中最难那部分的定义。他们通常被动，接受那些已有的主张，包括认为确认和修正那些明显的处理威胁的弱项会花费太大，太有争议，太破坏性的主张。