想象力
历史学观点
911袭击事件在不均衡性上远远超出。美国之前不是没有经受过突然打击——珍珠港是最出名的一次，1950年中国出兵朝鲜是另一次。但这些都是由其它大国进行的。
尽管怎么也不能和日本宣战的威胁相比，911袭击却在某种程度更加具有毁灭性。它由一小群人执行，人员数量都不够一个整编的排。从政府尺度衡量，其后的资源微不足道。派遣这批人的组织位于地球上最贫穷、最荒僻、最不工业化的国家。该组织招募了一批年轻狂热分子和受过高等教育的狂热分子，他们要们在自己的社会中找不到合适的位置，要么是被驱逐出来。
为了了解这些事件，我们试图重构90年代的一些背景。美国在庆祝冷战的结束，感觉既是放松又是满足。美国人民希望的是一个和平期，而美国在国家安全方面的开销随着苏维埃军事威胁的结束而被削减。
进入后冷战时代的世界，美国成为了全球的超级军事力量。但是苏联突然解体所带来的真空，产生了新的不稳定性的源头，给美国带来了新的挑战。老布什总统在1990和1991年领导国际联盟阻止伊拉克入侵科威特时，他是处理了这类事件中的首例。美国领导人处理新威胁的其他例子有：移除乌克兰、白俄罗斯和哈萨克斯坦的核武器；纳恩-卢格（Nunn-Lugar）计划来帮助消除新的核威胁；以及国际社会对波斯尼亚和科索沃战争的介入等。
美国是仰慕、嫉妒、谴责的明显目标。这就产生了某种文化上的不对称。阿富汗对我们而言很遥远。但是对基地成员来说，美国看起来很近。在某种程度上说，他们比我们全球化得多了。
对危险的理解
要是政府领导理解了他们面对的威胁的严重性，并同时知道要消除威胁的政策不大可能立即成功，那么历史的责问会非常严厉。他们理解威胁的严重性吗？
一旦袭击发生在本土，美国政府的响应是积极的。组织了1993年世贸大厦爆炸的Ramzi Yousef，还有1993年杀死了两名CIA雇员——他们正准备去弗吉尼亚Langley上班——的Mir Amal Kansi，他们都在无休止的、不妥协的也是成功的努力下，被带回美国接受对其罪恶的审判。
911之前，基地和它的同盟杀死的美国人——包括东非大使馆爆炸和科尔号的袭击——不超过50个。美国政府严肃的对待威胁，但是不像处理第一、第二乃至第三位的敌人那样，做出了任何那样的努力。例如，1995年到1999年对塞黑和其在巴尔干地区的破坏进行控制所作的最温和的国家努力，都在程度上大于对基地所作的。
至少我们可以确定，不管是2000年还是2001年的前8个月，美国的任何一家民意调查组织都不认为恐怖主义这一话题是公众关心的问题，从而需要在某次大型的全国调查中问出来。本拉登、基地、乃至恐怖主在2000年总统大选中不是一个重要的话题。国会和媒体对此没有进行呼吁。
如果总统要整合美国人民的战争努力，他需要公布对日益增长的基地威胁的评估。我们的政府可以发起一场全国的公众讨论：谁是Usama Bin Ladin，他领导着怎样的组织，本拉登或者基地想干什么，他们过去自主或者鼓动了什么袭击，他们为将来的袭击筹备了怎样的能力。如果披露了这些细节，我们相信美国和国际公共舆论会有不同的看法，而总统选择方案的范围也会不同。最近的这些讨论的例子有：呼吁动武来阻止塞尔维亚的种族清洗、生化袭击、伊拉克大规模杀伤性武器、全球气候变化、HIV/AIDS传染等。
我们现在知道基地于1988年，苏维埃结束对阿富汗的占领后成立，情报机构直到1999年，才开始描述该组织——至少我们看到的文件是如此。1995年7月份发的一份国家情报预测中，预测到将来会有针对美国——而且在美国境内——的恐怖分子袭击，并警告说这一危险会在日后几年内逐渐加剧。它指出了一些特别容易受攻击的点：白宫、国会山、资本主义的标记（如华尔街）、关键的基础设施（如电网）、人员聚集区域（如体育馆），以及民航。它警告说，1993世贸中心的爆炸本来是想杀死更多的人，而不再是为了达到传统意义上的政治目的。
1995年的预测将最大的危险描述为“临时组织起来的个人”，缺乏“严密的组织而只是松散的协作”。他们的行动“在传统的圈子之外，但是可以获取全球性网络的训练设施和避难所”。基于当时所知的信息，这真是一个对于日益浮现的威胁的精彩总结。
到了1996/1997年，情报部门获得了新的情报，明确了本拉登领导着他自己的恐怖组织，有着自己的目标计划和行动指挥官。同时发现之前未曾知晓的本拉登组织了1992年对也门一家接待美国军事人员的饭店袭击，1993年在索马里击落一架美国军方的黑鹰直升机，并且很可能组织了1995年美国对沙特国防卫队进行培训时利雅得爆炸案。
1997年对1995年预测所作的更新没有讨论新的情报。它再次说明，1995年所描述的恐怖分子威胁会继续。在这一更新的要点汇总中，只有这句话谈到了本拉登：“伊朗和它的代理，以及恐怖分子的金主Usama Bin Laden和他的追随者，提高了他们对美国海外设施的威胁和监视，这是可能发生美国境内袭击的征兆。”这份6页的报告只有另外两句话提到本拉登，并没有提到基地组织。911之前的这个1997年更新是对恐怖主义威胁的最后一份国家级预测。
1998年到2001年，针对一些特定的话题，分发了几分非常好的分析报告。其中包括本拉登的政治哲学，他对全球网络的智慧，1999年12月于约旦逮捕的恐怖分子处获取的信息的分析，基地的行动风格，以及伊斯兰极端主义行动目标的演化。大量为政府最高级别官员进行晨间简报准备的保密文件有着这样的标题：“本拉登威胁（用对空导弹）袭击美国空军”（1998年6月）、“塔利班和本拉登间出现紧张”（1999年1月）、“高加索地区美国利益的恐怖分子威胁”（1999年6月）、“本拉登将利用假期较宽松的安保”（1999年12月）、“本拉登逃避制裁”（2000年3月）、“本拉登对生化、放射性武器的兴趣”（2001年2月）、“塔利班目前强力支持本拉登”（2001年3月）、“恐怖组织说要在美国人质计划上协作”（2001年5月）、“本拉登决定在美国进行打击”（2001年8月）。
尽管有这么多报告，以及一份1999年的报告讲到本拉登在基地的指挥结果，我们对他的战略、或者他的组织在过去的恐怖袭击中涉及的范围没有一个完整的描述。情报部门也没有提供权威性的、关于他的组织与别的政府间关系的权威性描述，也没有他的组织对美国产生的威胁的程度的描述。
虽然CIA副局长John McLaughlin对我们说，反恐中心（CTC）累计的输出“令人瞩目的掩盖了”任何可能出现在一个全新的国家情报预测中的任何分析，他承认中心里30-40人研究小组的大部分工作是处理收集方面的问题。2000年末，George Tenet局长意识到针对基地的战略分析存在缺陷。为了在CTC内解决这个问题，他任命了一名高级经理，后者在2001年3月向他汇报了“创立战略分析的能力”的想法。对这一努力而决定再增加大概10个人被看作是一个重大的官僚胜利，但是CTC费了很大力去招募这些人。这一分支的新主人在2001年9月10报到就职。
不管CIA的描述中存在着怎样的缺点，克林顿总统和布什总统以及他们的高级顾问对我们说他们知道：本拉登是个威胁。但是鉴于他们的个性和政治努力的步调，我们不认为他们完全理解基地可能会杀死多少人，并且他们能多迅速的做到。在某种很难被定义的程度上，我们认为威胁还没有变得紧迫。
我们很难重新去了解911之前的一般人的想法。例如，1999年4月纽约时报的一篇文章要求揭露本拉登是恐怖主义领袖的真相，标题是“美国很难找到本拉登智慧了袭击的证据”。直到1999年，CTC分析部的头认为高估了灾难性威胁的警告，因为危险只是和化学、生化沾边。他进而在911之前的几个月轻飘飘地写道，“重新定义反恐为处理‘灾难性’、‘大型’或者‘超级’恐怖主义是个错误。实际上，这些标签代表不了美国可能会面对的恐怖主义，或者恐怖主义对美国利益所造成的大部分代价。”
在知晓本拉登和基地是一个严重的威胁之下，高层官员中存在着一种不确定：这一威胁只是美国过去几个年代处理过的一般恐怖威胁的新的、特别有害的版本？还是根本上全新、会引起从未体验过的威胁？这样的区别会影响是否以及如何开展的衡量。
因此，那些认为本拉登是一个前所未有的新威胁的政府专家需要一种方法来赢得对他们看法的广泛支持，至少要明确有争议的地方，也许还要在整个政府内呼吁采取立即的行动。国家预测通常扮演这个角色，但是也因为这个原因又是扮演相反的角色。这样的评估会引发广泛的思考和讨论，对其接收方——通常是更广范围内的决策者——有重要的影响。比方说，国家情报预测会在国会得到主义。但是，我们已经说过，1997年到911之间没有一份报告提到恐怖主义。
到2001年，政府还需要最高级别的官员做出一个决定：基地是或者不是“第一级别的威胁”。Richard Clarke在2001年1月25日给Condoleezza Rice的第一份备忘录中是这么写的。911一周之前，他写给Rice，强烈抱怨五角大楼和CIA在拖后腿，并重复了首脑们“真正的问题”是“我们是不是很严肃的在处理基地的维系？……基地是不是大问题？”
Clarke在9月4日的文件中写道，有一种学院式的想法认为，恐怖分子网络是个令人讨厌的玩意儿，每18到24个月会杀死20个美国人。如果这个看法是对的，那么当前的政策也许是相称的。另一种学究认为基地是“激进伊斯兰之矛上的一个尖”。但是没有人通过要求国家预测或者更广泛的讨论这一威胁而迫使这一论点进入公开讨论。这个问题在911之前从未被美国政府（包括国会）集中讨论过。
我们回到相称性——以及想象力的问题上。即便Clarke的文字中要求Rice想象袭击之后的那天，提到杀死了“数百人”的袭击，他也没有写“数千人”。
机构的想象力：
飞机作为武器的案例
想象力这一天赋通常不会和官僚政府联系在一起。比方说，珍珠港之前，美国政府对即将有日本的袭击有优秀的情报，特别是1941年11月底和平谈判陷入死局之后。一位历史学家说，这些日子有着“折磨人的不确定性”。最可能的目标被判定为在东南亚。会发生袭击，“但是官员们不知道会在哪里发生，更不知道能做什么去防止。”现在回头看起来，截获的情报指出日本将夏威夷作为一个可能的目标进行了检查。但是另外一位历史学家注意到：“面对如此明确的警告，警告措施向条例屈服了。”
关键是找到一种方法来规范化、甚至是官僚化想象的实践。要这样做，需要的不仅是找到一个专家能想象到飞机可以被用作武器。实际上，由于基地和其他组织已经使用过自杀性交通设施（汽车炸弹），他们进一步用其他的交通设施，如船（科尔号袭击）、飞机的可能性不会很遥远。
但是这些场景很难进入航空安全专家的思路中。1996年，TWA 800航班坠毁的一个后续是克林顿总统创建了一个由副总统Gore领导的委员会去调查美国航空安全中的不足。Gore委员会的报告尽管网罗了可以找到的政府内外的专家，却没有提到自杀式劫机或者用飞机作为武器。它主要集中于在飞机上防止炸弹的危险——即马尼拉飞机计划所采用的方式。但是，Gore委员会没有呼吁大家去注意对乘客以及他们带上飞机的物品所进行的检查是很松散的。
1998年底，有报告说基地可能在策划劫持一架飞机。12月4日为克林顿总统进行的总统每日简报再次将焦点带回到更传统的人质劫持上来（该报告在第四章中有节选）。它说本拉登参与策划劫机行动是为了释放犯人，如“盲人Sheikh”，Omar Abdel Rahman。如果这个PDB的内容能传递给更广的范围——包括国会中的关键成员——也许我们会更加意识到，有必要在国内机场和航线安保步骤上采取永久性的改变。
威胁报告还提到将一架飞机装满爆炸物的可能。其中最突出的一份报告提到有可能计划驾驶一架装满爆炸物的飞机飞入美国的一个城市。该报告的分发是在1998年9月，来源于一个走进在东亚的美国领事馆的某人。同年8月，情报部门收到消息称一个利比亚组织策划驾驶一架飞机撞击世贸中心。两例中的消息都无法被证实。另外，一个阿尔及利亚组织在1994年劫持了一架飞机，最可能是想在巴黎上空引爆，但也可能想撞向埃菲尔铁塔。
1994年，一架私人飞机在白宫南草坪上坠毁。1995年初，Abdul Hakim Murad——Ramzi Yousef策划马尼拉飞机爆炸案的同谋——告诉菲律宾政府他和Yousef讨论过驾驶一架飞机撞向CIA总部。
自从1996年亚特兰大奥运会开始，Clarke就一直担心飞机所带来的危险。国防部拒绝提供资源后，他试图使用来自财政部的资源来建立一个空中防御计划。特勤部继续研究华盛顿地区来自空中的威胁的问题。1998年，Clarke主持了一次演习，用来突出解决方案的不足。这一纸上演习展示的场景是，一组恐怖分子霸占了亚特兰大地面上的一架Learjet，装上爆炸物，飞翔华盛顿特区的某个目标。Clarke询问了五角大楼、联邦航空管理局（FAA）和特勤部的官员，他们要如何应对这一情形。五角大楼的官员说他们可以从Langley空军基地排出飞机，但需要咨询总统接战的规则，而这样做没有机制可遵循。演习中出现的问题没有一个明确的解决方案。
1999年底，媒体上出现了大量的讨论，讨论了埃及航空990航班（一架波音767）坠毁于麻省海岸的事件。得出的最令人信服的解释是，一位飞行员突然发狂并夺得了控制权并驾驶飞机冲向大海。1999/2000年的千年虫危机后，国家略微放松了下来，Clarke主持了一次他的反恐安全小组会议，主要讨论了基地劫持一架飞机的可能性。
在他的证词中，Clarke评论道，他认为关于自杀式劫机的可能性的警告，只是众多更加猜测性理论中的一个，很难分辨，因为“基地威胁和其他恐怖分子的威胁”的警告数量“是数以万计，甚至可能是数以十万计。”但是这一可能性是可以想象得到的，也被想象到了。1999年4月初，FAA国内航空安全情报官员总结了本拉登的劫机威胁。在引用了所有可以获得的关于该话题的消息后，报告中指出了一些主要的情形，其中之一就是“自杀式劫机行动”。FAA的分析认为不大可能采取这样的行动，因为“丧失了进行对话来达到关键目的——如释放Rahman和其他被捕的关键激进分子——的机会……自杀式劫机被认为是最后的一个手段。”
分析人员可能应该更多的描述一下基地想要的“对话的机会”是什么样的。CIA就可能的劫机情形没有做出任何分析和评估。
911之前的关于飞机行动的分析中，有一个具有预见性的报告是由一位司法部的辩护律师做出的。该律师显然是出于自发，对在如此情形下击落一架美国的飞机所牵涉到的法律问题产生了兴趣。
北美空域方位指挥部也想象到了使用飞机作为武器的可能性，并进行了一次演习来处理这样的威胁：飞机从国外飞向美国，也许还在有大规模杀伤性武器。这些推测都不是基于实际的关于此类威胁的情报。有一个想法，为了测试指挥和控制计划以及NORAD的准备情况，假设了一架被劫持的飞机来自海外并撞向了五角大楼。这一想法在演习的早期就被放弃了，因为太多的精力放在了主要焦点（朝鲜战争），也太不现实了。我们在第一章中指出，因为军事参谋们假定这样的飞机会来自海外，因此他们有时间明确目标并起飞飞机进行拦截。
因此我们可以总结说，至少有一些政府部门在担心劫机的危险，并推测了种种场景。挑战在于模拟并测试这些场景，然后相处一种方法将这一场景转化为有建设性的行动。
1941年珍珠港被袭之后，情报部门几代人努力去了解预防突然袭击的问题。研发了严格的分析手段，特别关注于苏联。几个情报部门的先行者和我们就此进行了讨论。这些方法通过很多方式进行了表述，但是看上去几乎所有方法都有四个相同的元素：1. 想想突然袭击会如何发生；2. 明确那些与大部分危险可能有关联的、具有指示作用的迹象；3. 如果可能，搜集这些迹象的情报；4. 进行防御来预防最危险的可能性，或者至少引发早期的警报。
海湾战争结束后，出于对缺乏警报的担心，在1992年为CIA局长Robert Gates进行了一次大型的调研，并提出了一些建议。其中有加强国家情报官员的预警能力。我们被告知在Gates的继任者任期内，这些措施都停止了。牵涉到恐怖分子袭击警告的责任从国家情报官员那里转到了CTC。情报部门反恐部有责任发出警告的报告。
对于基地进行化学、生物、放射及核武器的分析是个重要的例外。我们找不到证据证明那么多年努力研究出来的避免突然袭击的方法得到了常规的应用。
考虑了我们没有做到的那些方面，给出了机构化想象力的一些方法。回到分析家们提到的四点：
- CTC没有分析一架飞机——被劫持或者装满爆炸物——怎样可能被用作武器。它没有从敌人的角度（红方角度）进行这样的分析，尽管自杀式恐怖主义已经成为中东恐怖分子的首要战术。如果我们这么做可，我们相信这样的一个分析会很快找到恐怖分子的一个关键的约束：要找到一个能驾驶大型喷气飞机的自杀行动人员。911之前他们从未这么做过。
- CTC没有研究出一套针对此类袭击具有指示作用的迹象。例如，一个迹象可能是发现可疑恐怖分子报名参加大型喷气飞机驾驶训练，或者寻求购买高级的飞行模拟器。
- CTC没有建议，而情报部门整体的管理步骤没有设置，要求去见识这些迹象。因此，警报系统没有注意到这样的信息，如2001年FBI报告说一个可疑恐怖分子在亚利桑那对各类飞行训练感兴趣；2001年8月因为其在明尼苏达飞行学校的可疑表现而逮捕Zacarias Moussaoui。8月底，就Moussaoui被捕对CIA局长和其他高级官员的简报的标题是“伊斯兰极端分子学习飞行”。由于系统的设置并未能理解该信息潜在的重要性，这一消息对警报系统没有作用。
- 无论是情报部门还是航空安全专家都没有分析飞机内的防御，或者针对恐怖分子——无论是不是自杀式——控制的飞机的防御。提到飞机的大量威胁报告转给了FAA。该机构虽然持续地对特定的、可信的威胁做出反应，它没有尝试进行更宽泛的、我们在此描述过的警告功能。政府里没有人对国内的脆弱问题担当这一角色。
- Richard Clarke告诉我们，他对飞机可能带来的危险的担忧，其背景是保护1996年的亚特兰大奥运会，白宫区域，2001年在热那亚召开的G8疯会。但是他认为他注意到这些更多的是因为Tom Clancy的小说而不是来自情报部门的警告。他没有，也不能迫使政府研究如何加强各级安保来保护飞机不受劫持，或者空中防御抵抗自杀式劫机等系统性的问题，并将其放到国家政策的日程中去。
珍珠港之后的几十年，美国政府历经艰难研究出来的发现突然袭击并给出警告的方法没有失败。相反，只是没有真正的去尝试。随着20世纪的结束，这些方法没有被用来分析敌人，他们非常可能发起一个突然袭击直接针对美国。