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分析
和第一章中描述的国家防卫行动一样，911袭击紧急响应也一样是临时的。纽约的FDNY、NYPD、港监局、WTC雇员以及大厦的租户自己尽其所能处理这一不可想象的灾难所带来的后果——而这一切在短短102分钟内猛烈地展开，他们无论是在接受的培训还是精神状态方面的准备都是匮乏的。在第一批响应者的努力下，他们互相帮助，出于他们的良好愿望和本能，从而使得撞击区之下的大量平民得以逃出生天。
国家标准与技术协会给出的初步估计是，9月11日8点46分的时候，WTC区域的平民数量在16,400到18,800之间。WTC区域死亡的人中，最多有2,152人，他们不是（1）消防或警方的第一响应者；（2）WTC或各个公司的安保或消防人员；（3）飞机撞击后来到WTC帮助他人的平民志愿者；（4）撞击双塔的两架飞机上的人。在这一死亡总数中，有2,052人（95.35%）可以确认其工作场所。在2,052人中，有1,942（94.64%）在上班，或者要去参加会议，或者在双塔撞击区以上。只有110人（5.36%）的死者中在撞击区之下上班。尽管某个特定的人员其办公室在WTC的位置不能决定性的表明那天上午此人死亡或者应该能逃生，这些数据还是强有力的表明，撞击区之下平民的撤离还是成功的。
9月11日的撤离受几个因素的影响。作为1993年爆炸之后的反应，港监局所做的改变以及港监局人员和平民接受的培训起了很大的帮助。靠近未受影响的楼层的楼梯保持了照明；其它人由在大堂的消防人员指导下楼。由于飞机撞击引起的破坏，复杂的大厦系统能力可能被损坏。但是，一些幸存者将初级的改进，如在扶手和楼梯上加装发光带，作为他们生还的原因。对于那些没有受困或者无法承受长距离下楼的人来说，撤离塔楼的时间从1993年的4小时以上降到9月11日当日的不到一小时。
第一响应者也在成功撤离中扮演了重要的角色。一些特定的营救其救出的人数可以统计，如一个FDNY连队救出在北塔22楼被困的平民，又如FDNY，PAPD和NYPD的人员成功的将无法行动的人员背出双塔。其它情形中，无形因素的整合降低了本来应该更高的死亡人数。我们无法统计出还会有多少来到底楼的平民死亡，如果NYPD和PAPD的人员不对他们加以指导，通过安全的逃生路线而避免跳楼者和坠落的残骸，并能紧急而平静的离开广场。我们无法统计还会有多少人死亡，如果不是FDNY，PAPD和NYPD的众多人员在南塔坍塌后继续帮助平民。我们也无法评估向上爬的消防员对向下走的平民所起到的安抚作用，又或者要不是有消防员的出现，某些表现不良的平民是否会引发一场危险而恐慌的暴动。但是，第一响应者对撤离的正面影响的代价是他们中有大量的死亡。
平民和私人机构的挑战
和大部分灾难中一样，9月11日第一响应者中的“第一批”人是私人机构中的平民。由于我国关键基础设施中的85%不是由政府，而是由私人机构掌控，私人机构中的平民很可能在将来的灾难发生时还是第一响应者。基于该原因，我们评估了私人机构和平民准备的状态，目的是提出一些建议来处理这样关键的需求。我们的建议基于9月11日当日在WTC的平民们的经验。
缺少屋顶救援的约定。北塔撞击区或之上的平民生存希望最小。飞机撞击后，他们无法向下爬楼，因为大厦三个楼梯受损或无法通过。这些北塔较高楼层的人唯一的希望是快速而大量的空中营救。有几个原因使得这一营救不可能。处于安全理由，通往屋顶的门保持常关，而安全指挥部软件受损失的开锁的命令不能执行。即使门没有锁上，结构和辐射的危害使得屋顶不适合作为大批平民的集合地点。即使条件允许直升机救援——实际上不允许——一次也只能吊起几个人。
WTC没有任何计划，可以在所有楼梯都无法通过的前提下，撤离WTC较高楼层的平民。
未能在北塔撞击后，立即开始南塔的全面撤离。所有大厦人员作出的、遭到质疑的决定中，北塔被撞后没有立即进行南塔疏散的决定被质疑最多。明确而立即的撤离命令可能会救出更多的人。即便是一个严格的“建议”的宣告也不会阻止那些自己决定要撤离的人。但是，考虑到背景，留在原地的建议是可以理解的。当时没有人会预想到会有第二架飞机撞击南塔。几千人的撤离是有内在的危险性的。另外，塔楼之外的某些区域情况也很危险。
在我们看来，难以理解的是，对某些已经来到大堂的平民给出返回办公室的指令。他们本来可以留在大堂或者可能被指示通过地下广场。
即使有着最初通过公共广播系统做出的建议，在北塔被撞12分钟后FDNY和PAPD下令进行南塔的撤离。要没有第二次意料之外的撞击，可以假定撤离会开始进行。
消防计划和消防演习对撤离的影响。南塔被撞后，高层的平民先向上爬而不是向下，这浪费了时间，因为此时楼梯A至少还是可以通行的。虽然屋顶救援没有被彻底否定，但是在消防演习中没有告知平民屋顶的门是锁着的，屋顶区域很危险，也没有直升机救援的计划。
双塔中的平民即使能来到楼梯并向下，也因楼梯和防烟门的不同设计而感到困惑。这一困惑延迟了一些人的撤离，并可能阻碍了其他人的撤离。港监局表示在将来，会让租户知晓他们在向下的时候会遇到的情况。
911电话对撤离的影响。NYPD的911接线员和FDNY调度员没有充分整合到紧急响应中去。在很多方面，911系统并未准备就绪来处理大型灾难。这些接线员和调度员是塔楼撞击区及之上的那些人的唯一信息来源。FDNY在8点57分下令双塔进行全面撤离，但是该指令没有传达给911接线员和FDNY的调度员，使得他们在接下来的一个小时里一直建议平民不要自我撤离，而不论他们是在撞击区之上还是之下。911接线员和FDNY也不知道排除了屋顶救援。这一失误对南塔高层的平民是致命的，他们打电话给911并未被告知他们唯一的撤离希望是想办法向下而不是向上。为了处理将来的灾难，将这些接听911电话的人整合到响应队伍中很重要，从而可以让他们为公众提供最新的信息并提供帮助。
平民的准备。911事件的一个明确的教训是，一旦灾难发生，平民应该负责最大化自己生存的可能性。很明显，WTC的很多租户并未严肃对待这一准备。个人应该很清楚他们工作场所每个楼梯的确切位置。另外，他们应该随时可以拿到手电。9月11日成功逃出WTC的一些平民认为手电的作用是无法估量的。
第一响应者面临的挑战
事故指挥部面临的挑战。如前所述，2001年7月，Giuliani市长更新了“纽约市紧急状态指挥和控制”市长令。该令针对不同类型的紧急状况，指派一个合适的部门作为“事故处理指挥官”，并“负责管理整个城市对紧急情况的响应”。该令还指出如果事故“牵涉部门太广而没有一个部门立即站出来担任指挥官，OEM会根据情况的需要，指定一个部门作为指挥官。”
在某种程度上，9月11日当天，该市长令得到了遵行。很明显，响应部门中领头的是FDNY，而其它响应的本地的、联邦的、代表两州的、以及各州立部门担当的是支持的角色。大家都默认，FDNY人员将负起疏散双塔地面以上各楼层平民的主要责任，而NYPD和PAPD人员将负责在平民到达底层后将其从WTC广场再撤离出去。NYPD也大力帮助前来响应的FDNY单元清出去往WTC的应急车道。
另外，在指挥官的高层也有着协调。例如，市长和警察总长在9点20分向FDNY的部门主任进行了咨询。操作层面也有进行合作的例子，信息的沟通是基于突发情况的。例如，一个NYPD的ESU队伍将他们要撤离的消息通报给了北塔的消防员。
但同样明确的是，响应行动缺乏市长令中要求的那种综合的沟通和统一的指挥。这些问题既存在于各响应部门内，也存在于部门间。
第一响应部门间的指挥和控制。一个统一的事故管理系统要成功，每个参与者必须对自己的单元有指挥和控制，还要有充分的内部沟通。9月11日的WTC案例中并不总是如此。
我们理解FDNY缺乏响应像WTC被袭这样大事件的经验，作为一个部门，FDNY被证明不能协调众多被调派到这么一个16英亩大的区域不同位置的各个单元。结果就是，到了9点30分，好多单元聚集在未受破坏的Mariiott Hotel和西街的总指挥部，而负责南塔的主任却拼命想要更多的单元。只要对可调动的资源有更好的了解，可能就没有必要在9点37分向南塔调派更多的单元。
WTC楼层高的情况使得无线电通信能力受限，加上谁被分配用哪个频率的混乱，使得内部通讯瘫痪。这使得统计单元、协调单元的工作变得困难——如果不是不可能的话。更糟的是，南塔倒塌后，FDNY总指挥部停止运行，使得FDNY掌握全局的能力受损。一个FDNY海上单元立即将南塔已经全部坍塌的情况通报给FDNY调度员，但是该消息没有通报给现场的主任。FDNY无法协调和统计在如此规模的紧急情况下要使用的各不同的无线电频道，造成南塔最初缺乏单元，在那里大堂中的主任一开始无法和塔外的任何人进行通讯。
尽管9月11日9点50分的时候，几乎没有人会想到双塔即将会全面坍塌，很多第一响应者和平民想到有可能整个纽约市即将面临更多的恐怖袭击。一旦发生这样的袭击，由于如此多的不当班的人员，特别是其精英人员，都集中在WTC，FDNY的响应能力将严重受损。
港监局的响应被这么两个原因阻碍：缺乏标准的行动步骤，缺乏可以允许多重指挥的、以统一的方式处理WTC事件的无线电能力。来自隧道和机场指挥部的很多人员无法听到通过WTC指挥频率发布的命令。另外，一旦港监局的高级官员开始直接介入前线的营救行动，指挥和控制变得复杂起来。
相比之下，NYPD较少内部指挥、控制和通讯的问题。该部门过去有调动上千名警员处理需要进行人群控制的行动，其无线电技术能力和重大事故处理约定更容易应用到处理911这样大的事故上来。另外，当天他们的任务主要是在塔楼之外。尽管有ESU队伍和几个警员爬上了塔楼，NYPD人员中的大部分是在外面驻守，辅助进行人群控制和疏散，并保证城市其它地方的安全。NYPD的ESU部门对其单元有严格的指挥和控制，部分是因为人数不多（和FDNY连队中的人数相比），而且他们都向同一个ESU指挥部报告。但是我们不清楚的是，在WTC底楼——有一些是在更高的楼层——的非ESU的NYPD警员是不是也协调的很好。
9月11日，FDNY在指挥和控制能力上的短板悲惨地曝了光。过去三年FDNY花了大量的经理来处理这些问题。这点需要承认。9月11日的时候PAPD指挥和控制的严重问题也曝了光，但是PAPD是否实施了新的训练或者重大事故约定来处理这些缺点，我们不是特别清楚。
第一响应部门间缺乏协调。在9月11日，任何建立一个统一指挥的尝试，会因为响应部门间之缺乏通讯和沟通而变得更加混乱。当然，FDNY不“负责城市对紧急事件的响应的管理”，而这是市长令应该要求的。指挥部分散在不同的地方，而OEM总部应该可以作为信息共享的中心点，却没有扮演一个整合的角色，以确保所有信息在9月11日的各部门间共享，甚至到它撤离前也没有。爬到双塔地面以上的FDNY，NYPD和PAPD的人员间也没有充分的协调。
对做出决策很关键的那些信息没有在部门间共享。那天上午领头的FDNY主任告诉我们，他们的决策能力因为没有NYPD航空部门的信息而受损。9点51分的时候，一位直升机飞行员警告说南塔有“一大片”看上去要掉下来，可能对下面的人造成威胁。南塔坍塌后，一位直升机飞行员立即通过无线电通报了该消息。这一信息在10点08分、10点15分和10点22分有后续的通讯，咨询北塔的情况。如果能和直升机中的人员进行通讯，对FDNY主任肯定是有帮助的。
缺乏实时的来自NYPD空中部门的信息的后果，怎么强调也不为过。和大众的误解相反的是，没有NYPD的直升机在南塔坍塌前预测到有哪个塔楼会坍塌，也没有任何NYPD的人员在之前开始WTC广场的疏散。另外，FDNY作为一个部门，和NYPD知道南塔坍塌的时机一样早，因为坍塌的消息由一艘FDNY的船只通过调度频道立即加以了通报。但是因为部门内部的断链，这一消息没有通知到现场的FDNY人员。
FDNY、PAPD和NYPD没有协调其在WTC区域搜寻平民的单元。很多时候，对某一楼层和区域进行了多余的搜寻。我们不清楚的是，如果有综合响应，双塔集合的第一响应者是不是可以少一些；又或者，多余的搜索对第一响应者的死亡人数是否有任何影响。
9月11日当日，FDNY和NYPD间缺乏协调是否造成了灾难性的后果？对这一问题一直有不同的看法。我们认为，变数太多，我们无法负责任的量化这些后果。但明确的是，协调的缺乏没有对平民的疏散造成负面的影响。但同样很明确的是，事故指挥系统（ICS）没有作为，它未能整合各部门间的信息，也没有协调部门间的响应。
如果纽约和其他大城市要准备应对将来的恐怖袭击，每个城市中的各个第一响应部门必须完全协调，就和美国军队各军种的协调一样。协调需要一个统一的指挥，可以充分派遣所有调动的警方、消防以及其他第一响应方的资源。
2004年5月，纽约实施了一个紧急状况响应计划，明确规定在响应恐怖袭击时，两个或多个部门联合作为领头部门，但是没有强迫建立一个全面而统一的事故指挥部并从这单一的总指挥来调派和监督所有第一响应资源。我们的判断是，这还不是一个优化的响应计划，因为缺乏明确的指挥和控制，没有共同的训练以及由这样的训练带来的信任。军队的经验告诉我们，要达成如此协调的响应，需要整合进来的是一个统一的现场情报单元，它将接受并整理来自所有第一响应方——包括911接线员——的信息。这样的一个现场情报单元在处理大型而复杂的事故时是有其价值的。
无线电通讯的挑战：撤离命令的有效性和紧迫性。之前我们说过，NYPD的ESU指挥部的位置很关键：说明南塔已经全部坍塌，才可能发出紧急撤离命令。这一信息对消防员肯定是有用的。
另当别论的是，在南塔坍塌后向北塔的人员发出撤离指令取得了一定的成功。这一ESU指令的成功有几方面的因素：（1）无线电信号的强度；（2）使用他们的人员数量相对较少；（3）所有人使用了正确的频道。
同样的三个因素对FDNY人员而言就不可行。首先，高层环境中无线电的效果大大降低。第二，战术频道1超负荷，因为在10点钟试图通过该频道通讯的人太多。第三，一些消防员用了错的频道，要么就是根本没有无线电。
我们无法判定如果10点以后北塔的单元要是没有使用中继频道会怎样。尽管南塔坍塌之前中继频道至少是部分可用的，我们不知道它在9点59分后是不是还正常。
即使没有中继频道，被派往并确实在北塔中的最多32个连队中的至少24个连队收到了撤离命令：要么是通过无线电，要么是直接从别的第一响应者那里知道。但是，这些消防员中好多丧生，要么是因为他们推迟了撤离去帮助平民，试图重组队伍，缺乏急迫感，或者是这些原因的综合。另外，很多没有被派往北塔的消防员也死于北塔的坍塌。有些人的无线电用了错误的频道。其他人是不当班也就没有无线电。基于这些考虑，我们的结论是，FDNY无线电的技术问题尽管是原因之一，但不是北塔中丧生那么多消防员的主要原因。
FDNY过去几年都努力解决其无线电的缺陷。为了提高高层建筑中的无线电能力，FDNY内部开发了一种“后无线电”，它足够小，可以让一位营长带上较高的楼层，从而大幅中继并提升了无线电信号的强度。
北塔中港监局警员的故事相对简单。他们中的大部分无法访问港监局警署发出撤离指令所用的无线电频道。自9月11日后，港监局努力地将其不同指挥部的无线电系统加以了整合。
911事件对平民和第一响应者的教训可以简单描述如下：在恐怖主义的新时期，他们——我们——是主要的目标。那一天美国所遭受的损失表明，恐怖威胁的严重性以及我们要做好自我准备去迎接威胁的同等严重性。
当今的第一响应者生活在一个因911袭击而改变了的世界。既然没有人会认为我们可以预防所有可能想到的各种袭击，平民和第一响应者会发现他们再次被推倒了第一线。我们必须要为这一可能性做好计划。再次审视我们的准备状态，这也许是我们向那些在那一天献出生命的人表示怀念的最好的方式。