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危机后的反思：2000年的日程
千年虫警报之后，美国政府中的各个部分重新审视了他们的表现。CIA的领导层被告知，尽管破坏了一系列的行动，新千年可能只是一段延续不断的袭击的“开场”。Clarke于2000年1月11日写信给Berger说，CIA、FBI、司法部以及NSC的职员得出了两个主要的结论。首先，到目前为止美国的破坏行动对本拉登的网络“并未造成多大的削弱”。如果美国想要“击退”这些威胁，破坏行动必须以“明显不同的节奏”加以进行。第二，“沉睡单元”以及“各种恐怖分子小组”开始在本土出现。一位Clarke的幕僚注意到，美国海关一次“运气的发现”阻止了一次可能的袭击。Berger批准其NSC职员进行一次“事后审视”，并做好了追加新预算的准备。他同时要求Tenet局长审视CIA的反恐战略并提交一份“我们从这里向哪里去”的计划。
NSC的职员向Berger建议，美国对本拉登的网络只是“咬到了边角”，更多的恐怖袭击不是一个“会不会”的问题，而是一个“什么时候”以及“在哪里”的问题。部长委员会于2000年3月10日碰面，讨论可能进行的新的行动。部长们最终同意政府应该采取三个主要的步骤。首先，CIA应该获得更多的资金，加速其“严重削弱”基地的努力。其次，对美国境内的外国恐怖分子组织要加以镇压。第三，应加强移民法的执行，INS应该加强加拿大边境的控制（包括提升美加间的合作）。部长们同意了所提交的方案。其中有一些得以开展，如增加联合反恐任务部队；而另一些没有被开展，如创建一个中心化的翻译单元处理以阿拉伯语和其它语言截获的当地情报。
对巴基斯坦施压
在这一进程进行时，外交努力也在继续。 对塔利班直接施压被证明是不成功的。一位NSC职员的记录写道，“在塔利班的影响下，阿富汗不像是支持恐怖主义的政府，倒像是由恐怖分子支持的政府”。2000年初，美国开始进行高层努力，试图说服巴基斯坦对塔利班施加影响。
2000年1月，副国务卿Karl Inderfurth以及国务院反恐协调员Michael Sheehan在伊斯兰堡和穆沙拉夫将军会面，许诺如果巴基斯坦进行合作的话，美国总统将在三月进行访问作为回报。这样的访问是穆沙拉夫一直期望的，部分原因是可以作为他政府合法性的表示。他告诉两位特使，他将和Mullah Omar会面并就本拉登一事向他施压。但是他们回国后，向华盛顿汇报说，事实上巴基斯坦不大可能有什么作为，“因为巴基斯坦认为由塔利班控制阿富汗对其是有好处的”。
克林顿总统有计划访问印度。国务院认为如果他不访问巴基斯坦的话，就不应该访问印度。但是特勤局和CIA最强烈的警告说访问巴基斯坦可能会危及总统的生命。反恐官员也争辩说巴基斯坦做的还不够，不值得进行总统级别的访问。但是克林顿总统坚持将巴基斯坦包含在他南亚寻访的日程之内。他于2000年3月25日在巴基斯坦逗留了一天，这也是自1969年以来美国总统第一次访问巴基斯坦。在他和穆沙拉夫和其它人的会晤中，克林顿总统集中在巴基斯坦和印度的冲突以及核扩散的威胁，不过也谈及了本拉登。克林顿总统告诉我们，他将穆沙拉夫拉到一边进行一次简短的一对一会议，恳求将军帮忙对付本拉登。“我见他的时候，给了他一个月改善和美国的关系，只要他帮助我们得到本拉登以及处理好另外一两件事。”
美国的努力还在继续。5月初，克林顿总统敦促穆沙拉夫实现他的诺言去访问阿富汗并迫使Mullah Omar驱逐本拉登。到了月底，副国务卿Thomas Pickering到该地区进行了一次跟进访问。6月，Tenet局长访问了巴基斯坦，带去了差不多的信息。到9月，美国开始公开指责巴基斯坦支持塔利班反对派武装，而该武装的目的是要达到征服阿富汗。
12月，在若干月前由国务院提出的方案得以进行，美国倡议进行新一轮的联合国制裁，并导致了联合国安理会第1333号决议，再次呼吁驱逐本拉登，制止任何国家向塔利班提供武器或军事援助。这个决议就算有效果，也是微乎其微。塔利班并未驱逐本拉登。巴基斯坦的武器还是继续流入对方境内。
国务卿Madeleine Albright告诉我们，“我们并没有很强硬的手段来和巴基斯坦交往。由于美国法律要求而进行的制裁使得我们没有多少胡萝卜可以给出去。”由于巴基斯坦的核武器疾患和穆沙拉夫的突然行动，国会已经终止了对巴基斯坦的大部分经济和军事援助。Sheehan对穆沙拉夫持有批评态度，他说这位巴基斯坦领导“浪费了重建巴基斯坦的机会”。
培养新的能力：CIA
事件发生后的审视将CIA视为任何针对基地行动的领头机构。3月10日首脑们的会议上支持提升CIA的能力来扮演这个角色的想法。对CTC而言，这意味着按照“计划”进行。这个计划在半年年就已经提出，计划中包括招募并培训更多的办案人员，培养国外安全事务的能力以通过交流来提供情报。在偶尔的情形下，如1999年的约旦，这些联络机构对基地单元进行了直接的行动。
在CTC以及更高层面，CIA的管理者认为他们迫切需要资金来仅仅维持他们当前进行的反恐工作，因为他们认为千年虫危机已经用光了中心当前财年的资金，而本拉登单元的支出是其预算的140%。Tenet说他和Berger在首脑会议后的第二天就见面讨论了反恐资金的问题。
尽管Clarke强烈支持给予CIA更多的经费用于反恐，但是他和CIA管理者在资金来源方面的问题上持有完全不同的见解。后者坚持认为自打冷战结束后，CIA的资金就一直不足。他们认为，他们执行任务（包括反恐任务）的能力取决于保留他们已有的，拿回自打1990年后失去的，然后从此开始培养，跨部门的招聘、培训新的办案人员，重新开启被关闭的站点。为了资助反恐行动，Tenet在1998年大使馆爆炸案后接触了国会领导人，说服他们给予CIA一个特别的补充拨款。现在考虑到千年虫危机的后果，Tenet想要对CIA总的资金来个大幅度提升，//同时//特别针对反恐提供另一个额外拨款。
对Clarke而言，这证明CIA的领导还没有给予针对本拉登和基地的战斗足够的优先级。他说，CIA行动处处长James Pavitt这样认为“如果要花钱去追捕本拉登，那么钱应该给他……我的观点是，他有好多钱、好多时间去这么做，而我不想在乱花钱之后再扔钱进去。”CIA的态度完全不同。Pavitt说尽管CIA的本拉登单元做出了“非凡而可敬的工作”，但是他伦敦站的站长“和在本拉登单元中工作的官员在打击基地的工作做了一样那么多。”
这一争论有着很大的管理层方面的暗示，因为Clarke在OMB中找到了他的支持者。他们提供给他数字，而他用来争辩说CIA根据其基础预算用在反恐上的花销实际上没有什么增加。
Berger在四月和Tenet见了两次面试图解决这一争执。本月稍后，副部长委员会开会审阅2000财年和2001财年的CIA和其它部门的优先级和开销。最终，Tenet得到了一个适度的额外拨款，可以资助反恐活动二不需要对基础预算进行太大的重新构造。但是CIA还是认为它在反恐方面的资金不足。
恐怖分子的资金
3月10日的首脑会议上还达成了另外一个重要的意见，即有必要破坏恐怖主义组织并削减他们的筹资行动。
1998年大使馆爆炸案使大家开始集中注意在基地的财务上。一个结果就是创建了由NSC领导的跨部门委员会去调查恐怖分子的资金。鉴于它的建议，总统将本拉登和基地列为国际紧急状况经济权力法（International Emergency Economic Powers Act）的制裁对象。这就使得财政部的外国财产控制办公室（OFAC，Office of Foreign Assets Control）能够查找并冻结任何进入美国财政系统的本拉登或基地的资产。但是由于OFAC没有掌握太多信息来行动，被冻结的资金没有多少。
1999年7月，总统因为塔利班对本拉登的窝藏也将其列为制裁对象。这回OFAC获得了较大的成就。它冻结了在美国银行中由塔利班持有的约3千4百万资产。还有价值2亿1千5百万的黄金和2百万的活期存款也被冻结，它们属于阿富汗中央银行并由纽约联邦储备银行保管。1999年10月后，国务院正式认定基地为“外国恐怖分子组织”，美国银行就有义务冻结其交易并收缴其资金。这一认定和联合国的制裁都没有什么太多的额外的实际效果。制裁很容易被绕过，也没有一个多边机制来保证其它国家的金融系统不被用来作为恐怖分子筹资的渠道。
对一个机构——即使是塔利班——进行筹资的打击要容易一点，而找到并冻结一个世界范围内的秘密组织（如基地）的资金要困难得多。尽管CIA的本拉登单元受到研究恐怖分子资金链的想法的鼓舞，被指定进行这一工作的人员中很少有财务调查的经验。所有恐怖分子资金方面的情报看上去都是附带着收集的，是搜集其它情报时的附带结果。这一态度很大程度上来源于该单元的头。他不认为简单的跟踪金钱从A流到B会揭示很多恐怖分子计划和目的的信息。其结果就是CIA没有对恐怖分子筹资加以什么重视。
不管怎样，CIA获得了基地如何筹集金钱的基本了解。比如，很早它就知道支持极端伊斯兰行动的金融组织、商务机构、有钱的个人之间的松散的联合。很多早期的关于基地财务状况和结构的报告来自Jamal Ahmed al Fadl。我们在之前已经提到过这个人。1998年大使馆爆炸后，美国政府试图得到关于本拉登财政的更清晰的理解。一个美国跨部门小组于1999年和2000年两次出访沙特阿拉伯，从沙特人那里获得他们对这些财务活动的掌握的信息。小组最终得出结论，通常认为本拉登资助基地是通过其个人资产的说法实际上是不对的。
官员们得出了一个新的理论：基地是从别处获得资金，而美国需要关注资金的其它来源，比如慈善机构、富有的捐赠者以及金融机构等。最终，虽然情报机构投入了更多的资源并获得了稍微多一些的情报，但还是很难将基地组织的金融交易从国际金融系统那海量的资金流动中区分出来。CIA无法找到，也无法破坏基地的资金流。
NSC的官员认为，要解决情报机构这一缺陷，可能有一个方法，那就是创建一个全方位的恐怖分子金融情报分析中心。Clarke向财政部施压以求获得成立这样一个中心的资金，但无论是财政部还是CIA都不愿承诺给予这样的资源。
在国内，各个FBI地勤办公室收集被怀疑为基地或其它恐怖组织筹集资金的组织的情报。到911为止，FBI特工意识到美国国内有极端主义组织的活动，它们支持一个全球的圣战行动并和基地有着实质上的联系。FBI操纵着一个线人的网络，进行电子监视，并在一些地勤办公室（包括纽约、芝加哥、底特律、圣地亚哥、明尼安那波利斯等地）展开大量的调查。但是在国家层面上，FBI从未使用这些信息来获得一个系统的或者战略性的关于基地筹资的本质和范围的了解。
金融监理员和美国金融机构一样，一般关注于找到并制止（或破坏）由贩毒或者高级国际诈骗而引起的巨额美元流动。巨大的丑闻——例如俄国的洗钱者利用纽约银行将数以百万计的美元转移出俄罗斯——吸引了财政部和国会的注意力。在911之前，财政部并不认为恐怖分子的筹资有那么重要，从而无需在它的国家反洗钱战略中加以提及。
边境安全
3月10日首脑们同意的第三点是需要注意美国松散的边境以及对移民法执行的不力。根据政府官员的收益，Clarke的工作小组提出了一系列措施来加强边境安全。有些重塑或者重复了之前的总统命令。他们包括：
- 创建一个跨部门的中心，目标是非法入境和蛇头；
- 对学生签证加以更严格的控制；
- 采取法律行动防止恐怖分子进入美国，并将已经进入的加以扫除，在驱逐程序进行时将他们羁押；
- 更多的移民特工加入FBI联合反恐工作组，帮助调查针对被怀疑为恐怖分子的个人的移民指控；
- 开启一个特别法庭，庭上的那些与移民相关的国家安全案例将能使用那些机密的证据；同时，
- 美国护照将启用新的安全措施，并且和联合国、外国政府合作提升旅行文件的全球安全标准。
Clarke的工作小组也搜集了一些新的建议，例如：
- 和加拿大一起执行一个联合边境防卫（Joint Perimeter Defense）程序，建立相互合作的情报和执法，从而走向基于签证和移民数据共享的运作以及联合边境巡逻；
- 24*7的配员进行跨越陆地边境检查，他们应配有视频摄像机，设立栅栏以及检测大规模杀伤性武器的手段；同时，
- 讨论移民——其中可能包括恐怖分子——问题，他们销毁了旅行文件以至于他们不能回到其原来的国家。
从原则上说，这些建议都是值得称赞的。但是在实践中，要实施这些建议依靠的是虚弱而长期经费不足的执行机构，以及强有力的国会机构。他们对有效组织的兴趣分组的反应要比对跨机构委员会的执行分支的反应快。2000年3月那些建议所要求的改变在911之前才开始发生。
“阿富汗之眼”
2000年3月初，克林顿总统收到一份关于美国针对本拉登进行的秘密行动的报告，他在备忘录的空白处这样写道，美国应该能做的更好。参谋长联席会议里的军方官员告诉我们他们也有着同样的挫折感。Clarke用总统的评价来鞭策CSG想出更多的新点子，其中包括支持北方联盟。
早在1999年12月，北方联盟的首领Ahmed Shah Massoud曾建议针对本拉登在Derunta的训练营地进行一次火箭袭击。CIA的官员们担心如果在这件事上开绿灯可能会违反禁止暗杀的命令。因此，Massoud被告知，除非得到美国明确的授权，他不可以进行这样的行动。2000年春天，在CIA派出官员与乌兹别克以及北方联盟接触，寻求更紧密的联系的可能性后，Massoud派出的代表团和美国官员在华盛顿进行了讨论。
美国人同意，Massoud应该得到适度的技术支持，从而他可以为美国的优先目标工作，如搜集关于基地的情报，可能的话针对基地采取行动。但是Massoud希望美国不仅成为他的同盟，共同努力推翻塔利班，还希望承认他们是在和共同的敌人作战。Clarke和反恐中心主任Cofer Black希望将这作为下一步的目标。自1999年以来，美国政府就一直在讨论对北方联盟进行援助的提案。我们在第4章中提到，美国政府作为一个整体而言，一直在支持他们的问题上谨小慎微，主要是因为北方联盟有着斑驳的历史，在阿富汗受欢迎、被支持的基础有限，还有就是巴基斯坦的反对。
CIA官员同时也开始促成一向提案，使用他们与北方联盟的关系使得美国特工人员能进入阿富汗一段时间，设立自己的基地进行秘密的情报收集，在Panjshir谷采取行动，降低对外国机构的依赖。“没有什么可以代替面对面（的行动）”，一位官员对我们这样说。但是CIA执行这样一个直接行动的部门能力很弱，特别是如果不是和美国军队联合行动的话。这个想法被拒绝了，理由是太冒险。
同时，CIA继续和它拥有的南阿富汗部落方面的资源进行合作。8月初，来自部落的报告说准备对本拉登的护送不对进行一次伏击，因为他要在喀布尔和坎大哈之间进行旅行。这也是一年半多来他们第一次报告要尝试采取狙击行动。但是他们没有成功。根据部落方面的陈述，他们进攻其中一辆车辆时，他们很快发现其中有妇女和儿童并取消了袭击。在向NSC官员通报这一信息时，CIA注意到他们并没有关于此次事件的独立的证据，但是部落是根据CIA在阿富汗给予他们的授权条款进行行动的。
到了2000年，关于在阿富汗境内进行可能的军事行动的计划还在进行中。在北阿拉伯海，军舰时钟待命，他们可以向阿富汗发射导弹。入夏后，军方细化了他们的攻击目标和特别行动机会，在终极解决行动计划内定义了13个选项。但是，这些策划的努力还是很有限，原因还是和1998年、1999年时遇到的行动、政治方面的担忧一样。尽管情报机构有时能知道本拉登在哪里，但是总无法提供足够可靠的情报来进行一次打击。尤其是，美国在其目标上没有美国人的眼线。一位军官这样说，我们的手已经放在了门上，但是我们无法打开门走进去。
在这段时间里，克林顿总统表达了他的挫折感，因为缺乏军事方案来消灭本拉登和基地的领导人，他对Hugh Shelton将军说：“你知道的，如果突然之间一队黑衣忍者从直升机里从天而降进入他们的营地，那会把他们吓到尿在裤裆里的。”尽管Shelton对委员会说他不记得这段话，克林顿总统将这段话当做“我说过的很多话中的一段”。但是总统补充说，他也意识到如果他只是发怒，那么也不能做成什么事情。国防部长William Cohen认为总统可能是做出了一个假想的陈述。他说，不管如何，问题是如何将这些“忍者”投入并撤出行动区域。在第四章中我们已经讨论到，类似的计划在911之前从未被实施过。
1999年末或2000年初，参谋长联席会议的行动总监，海军中将Scott Fry指示他的首席信息行动官员，准将Scott Gration去想出一些有创意的方法获得本拉登行踪更好的情报。Gration和他的团队讨论一些不同的想法，目标是获得更可靠的关于本拉登的美国眼线，从而减少瞄准和开火之间的延迟时间。
另一个选择是使用一架小型的美国空军无人驾驶飞机——掠夺者去侦察下面的地形并发回视频镜头。另外一个选择——最终因为不实际而被否决——是在一座山上防止一个强大的长距离的望远镜，其观察半径正好可以包含本拉登某个训练营之一。这两个方案都和参谋长联席会议主席Shelton将军进行了讨论，然后向白宫的Clark的办公室进行了汇报，因为CSG正在寻求新的想法。2000年春天，Clarke引入CIA搜集部副总监Charles Allen和Fry一起工作。他们合作的项目是一个CIA-五角大楼的联合行动，Clarke称之为“阿富汗之眼”。CIA和国防部就该项目应该由谁买单进行了不少争论，最终白宫促成了一个费用分担的协议。CIA同意支付掠夺者行动的费用，期限60天，作为“概念性证明”试运行。
小团体于2000年6月底支持阿富汗之眼行动。到7月中，测试已经完成，设备已经就绪，但是还需要解决法务方面的问题。到8月11日，原则同意了投放掠夺者的行动。NSC职员考虑了如何使用由无人机在阿富汗采集而来的信息。Clarke的副手Roger Cressey写信给Berger说，如果从掠夺者那里传递而来的视频被证明可以定位本拉登的位置，应该召开CSG和首脑委员会的紧急会议。在纪要的边白处，Berger写道，在考虑行动之前，“我需要的不止是被确认的位置：我们至少需要一些行动规律的数据，来提供一些保证，保证他会呆在那个地方。”克林顿总统也得到了更新。
9月7日，掠夺者第一次飞跃了阿富汗。Clarke看到试飞传回的图像后，他对Berger描述这些影像时用了“着实令人吃惊”的字眼，而且他立即要求进行更多的飞行来找到本拉登，以便进行导弹或者空中打击。Clarke说，既然是没有找到本拉登，掠夺者的任务也可以找到更多有价值的目标，比如其它基地的领导或者生化武器的仓库等。
和Clarke一样充满激情的还有别人。支持他的有CIA的Cofer Black和Charles Allen。掠夺者飞跃阿富汗的15次行动中有10次被认为是成功的。第一次飞行中，掠夺者看到有一队保镖围绕在一个穿白色长袍的高个子男人周围，位置在坎大哈外围本拉登的Tamak Frams。9月28日再次在该基地看到这个“白袍男子”后，情报机关分析人员确定他很可能就是本拉登。
至少在一次试飞中，塔利班侦察到了掠夺者，并起飞了米格战斗机试图拦截，但没有成功。Berger担心有掠夺者被击落，并警告Clarke说，如果真是这样，对本拉登和塔利班而言就是“利好事件”。
尽管如此，Clarke对掠夺者行动表示乐观，对其它地方基地单元的摧毁也表示了乐观。Berger更谨慎一些，表扬NSC同仁的表现的同时，也注意到没有时间沾沾自喜。他写道：“不幸的是，隧道尽头虽有光亮，但却是另一个隧道。”