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秘密行动
作为大使馆爆炸的响应的一部分，克林顿总统签署了一份MON，授权CIA允许其部落方面的资源使用武力抓捕本拉登及其同伙。CIA的官员们告诉部落，三个月前“被关闭”了的抓捕本拉登的计划，又重新启动了。备忘录同时授权CIA以别的方式袭击本拉登。另外，还有一个总统令，命令冻结可能与本拉登有关的任何金融财产。
CIA的反恐职员认为，他们开始对本拉登和他的网络有了一个更好的理解。在为9月2日的参议院情报特别委员会做简报准备时，Tenet被告知情报部门对本拉登的网络的了解“比对其他任何顶级恐怖组织的了解都要多”。
CIA利用这些认识摧毁了不少与本拉登相关的单元。CIA行动人员和阿尔巴尼亚政府合作，袭击了地拉那的一个基地的负责造假的单元和另一个恐怖分子单元。这些行动可能阻挠了袭击美国驻地拉那大使馆的计划，并导致引渡了一些与基地关联的恐怖分子。大使馆爆炸后，在阿塞拜疆、意大利和英国都进行了抓捕。有一些恐怖分子被送往一个阿拉伯国家。CIA还描述了他们和FBI合作防止了对美国驻乌干达大使馆的预谋袭击，并逮捕了一些嫌疑犯。9月16日，本拉登在苏丹的副手之一、其计算机运作和武器采购的头目Abu Hajer在德国被捕。他是至今抓捕到的、最重要的本拉登的助手。Clarke对Berger表示了满意，认为在8月和9月，“在很短的时间内，在我们的安排和促进下，执行了最大量的恐怖分子逮捕行动”。
基于总统8月的MON，CIA已经开始制定新的计划，利用阿富汗部落来抓捕本拉登。在9月和10月，部落声称他们至少进行了四次对本拉登的伏击。CIA高级官员们怀疑是不是真的有这几次伏击的尝试。但是，部落看起来能够成功的汇报本拉登的所在。
这一信息比以往更加有用。自从8月的导弹打击后，本拉登就开始喜欢经常而又不可预测的更换他的睡觉地点，而且增加了新的保镖。最糟糕的是，基地的高级领导人停止使用一种特定的通信方式——在该方式无意泄露给//Washington Times//后的第一时间。这使得NSA截获其通讯变得更加困难。不过既然看上去部落能知道本拉登曾在什么地方、要到哪里去，那么在抓捕本拉登的方案之外有一种选择就是标记他的位置然后召集新一轮的导弹袭击。
11月3日，小团队（Small Group）聚会并与其它主题一起讨论这些问题。在为Tenet局长准备11月中旬的一次小团队会议时，反恐中心强调说，“目前，我们无法预测我们的资源什么时候执行抓捕行动，或者到底会不会执行抓捕行动。”
美国的反恐官员们还为可能发生在国内的袭击感到担心。不少情报——虽然有些情报的来源可疑——提到华盛顿是一个可能的被袭击目标。10月26日，Clarke的CSG采取了一个不寻常的步骤：召开了一次会议，专门进行“对在美国境内、由本拉登网络进行的恐怖袭击的威胁的评估”。CSG成员被“要求在他们的思考中要尽可能的富有创造力”以防止本拉登来袭击美国领土。与会者注意到，尽管FBI已经获得了额外的资源来进行这样的工作，但是它和CIA都面临着发掘线索的问题，他们要追踪美国的电话号码，翻译海外单元被摧毁后获得的文档。司法部的报告称，首席检察官给出的当前方针已经给予国内调查和监视以足够的授权。
尽管情报不能就正在进行着什么给出清晰的指示，但是有一些报告提到化学武器，并指向南阿富汗一个叫做Derunta地区的一个营地中的工作。1998年11月4日，美国纽约南区检察官办公室开封了对本拉登的起诉，控告他参与袭击美国防御设施的阴谋。起诉同时指控基地组织与苏丹、伊朗、真主党进行了结盟。原始的密封起诉还有一条，即基地“和伊拉克政府达成了谅解，即，基地不会不会反对该政府，而且在某些特定项目上，特别是在武器开发上，基地将和伊拉克政府进行合作。”这一段使得Clarke——多年来他一直阅读着伊拉克-苏丹合作开发化学武器的情报——向Berger提出其推断，即在喀土穆化工厂中有大量伊拉克的行踪，这“很可能是伊拉克-基地协议的直接后果。”Clarke补充道，al Shifa附近发现的VX先导成分的痕迹“正是伊拉克所用的配方”。不过，这一段关于基地与伊拉克的“谅解”的文字被删除了，被1998年11月的另一个起诉替代了。
1998年12月4日，星期五，CIA在PDB中包含了一篇文章，讲到有来自一个友好政府的情报，表明美国会面临劫机的威胁。这篇文章在我们的要求下解密了。
下面的文字是克林顿总统于1998年12月4日收到的总统每日简报中的一个项目。方括号表示被编辑过的内容。
主题：本拉登准备劫持美国飞机和其它袭击
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报告【--】指出，本拉登和他的同伙正准备对美国进行袭击，包括劫持一架飞机以换取Shaykh 'Umar' Abd al-Rahman，Ramzi Yousef以及Muhammad 'Awda的释放。某个来源引用一位Gama'at al-Islamiyya（IG）高级成员的话说，在10月底，IG完成了在美国以本拉登的名义进行一个行动的计划，不过该行动被搁置了。来自沙特的一位本拉登的高级幕僚将很快访问其在美国的IG的对应方，然后将讨论方案——可能包括劫机。
- 根据有可能是另外一个不同的来源，IG领导人Islambuli在9月末正计划“在接下来的几周”劫持一架美国飞机，以换取'Abd al-Rahman和其它囚犯被释。
- 同一个来源在上个月末提到，本拉登可能在12月20日斋月（Ramadan）开始前实施劫持美国飞机的计划。而两名行动小组的人员在最近一次的演练中，在未明确指出的纽约某个机场逃避了安全检查。【--】
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不同的来源都指出，本拉登网络中的某些成员接受了劫机的训练。但是和本拉登的基地组织有着直接关联的团体中，没有任何一个团体曾进行过劫机。本拉登可能在衡量着别的类型的针对美国飞机的行动。根据【--】，IG在10月份获得了SA-7导弹，并试图将其从也门运到沙特并击落一架埃及航班，或者如果不成功的话，击落一架美国军事或民用飞机。
- 一位【--】在10月告诉我们，未指明的也门“极端分子”获得了一些SA-7。【--】|
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【--】指出，本拉登的组织或者其同盟越来越接近实施反美的袭击，地点没有确定，但是我们不知道是否和袭击飞机相关。一位在苏丹的本拉登的同伙在上个月末告诉一位坎大哈的同事，他向阿富汗运了一组集装箱。本拉登的同伙也提到在东非爆炸之前运输集装箱到阿富汗。
- 在其他【--】本拉登同伙在上个月谈到在马来西亚领取了一个包裹。其中一个告诉其马来西亚的同事，“他们”已经“十月怀胎”了。
- 一位也门人，声称是本拉登的支持者，上个月和他母亲提到他计划开展海外的“商务”，并且说到他即将到来的“婚礼”会是个“惊奇”。“商务”、“婚礼”通常用来作为恐怖袭击的代号。【--】
同一天，Clarke招集CSG会议，讨论劫机的担心，以及对空导弹的威胁。针对劫机警告，小组赞成纽约机场从本周末开始采取最高级别的安全。他们赞成在其他东海岸机场提升安全。CIA同意分发报告的各个版本给FBI和FAA，并传达给纽约警察局和航空公司。FAA于12月8日发布了安全指令，特别要求在纽约所有的三个机场，航空公司进行更多强化的旅客扫描，更多的对扫描过程进行监视。
情报部门对信息的来源了解的不多。12月末以及1999年1月初，同一来源提供了更多的信息，报告说计划中的劫机计划搁浅了，因为有两个行动人员在华盛顿特区或者纽约附近被捕。报告也大略描述了一下这两个人。FBI在调查后，找不到任何信息来验证劫机的威胁；也无法确认报告中描述的逮捕行动。FAA在纽约地区机场的警报于1999年1月31日终止。
12月17日，也就是美国和英国对伊拉克展开沙漠之狐轰炸行动后的第二天，小团队（Small Group）召集会议讨论本拉登将马上袭击美国驻卡塔尔和埃塞俄比亚使馆的情报。第二天，Tenet局长向总统、内阁和政府要员递交了一份备忘录，讲到有报告称本拉登计划在近期，很可能在斋月开始前的接下来的几天内，袭击美国的目标。Tenet表示他“非常担忧”。
警报已经响起，小团队成员思考着如何响应、如何预防这样的袭击。Shelton将军和Zinni提出了军事方案。特别行动部队稍后被告知他们有可能被要求进行非常高风险的、有进有出的袭击。袭击要么是在喀土穆，抓捕一位本拉登的高级同伙，毛里塔尼亚的Abu Hafs，他可能参与了某些阴谋的策划；要么是在坎大哈，抓捕本拉登本人。Shelton告诉我们，想到1993年摩加迪沙“黑鹰坠落”的惨败，这样的行动是有风险的。
12月18日，CIA报告说本拉登可能要前往坎大哈，并有可能用巡航导弹在那里将其定位。配备有战斧巡航导弹的军舰正在阿拉伯海游弋，只要收到目标数据就可以在几个小时内发射。
12月20日，有情报表明本拉登将在Haji Habash家——也是当地地方长官在坎大哈的住宅之一——过夜。本拉登单元的领导Mike告诉我们他立即向Tenet和他的副手John Gordon进行了汇报。CIA的Gary Schroen在一线建议说：“今晚去打他——我们可能不会再有这样的机会了。”于是安排了一次首长们的紧急电话会议。
首长们考虑了进行巡航导弹袭击来试图杀死本拉登。他们讨论的问题之一是可能的平民伤亡——可能被杀死或受伤的无辜的旁人的数量。Zinni将军预计该数字将大大超过200，同时他也担心会损毁附近的而一个清真寺。参谋长联席会议中的高级情报官员的计算显然与此不同。他估计的平民伤亡只有一半，而且没有预报说会损坏清真寺。会议结束时，首长们决定不向总统建议发动袭击。几周后，Clarke于1999年1月写道，首长们认为那些情报只有一半可信，并担心会杀死或伤害到可能300名群众。Tenet说他记得当时对情报来源的可信度有怀疑，以及对击中附近的清真寺有担心。Mike记得Tenet告诉他，军方的担心是，距离上次看到本拉登已经过去了几个小时，而这一点说服了大家，失败的可能性太大了。
一些较低级别的官员非常生气。Mike向Schroen报告说，做出那个决定后，他无法入睡。“我敢保证，我们一定会后悔昨晚没有行动”，他写道。同时，他批评首长们“担心一些飞散的炮弹碎片可能击中Habash清真寺，而‘冒犯’了穆斯林。”他评论道说他们决定轰炸伊拉克的穆斯林时却没有展示出对应的敏感。他说，首长们“沉迷”于试图让他人——沙特、巴基斯坦、阿富汗部落——“做我们不愿意做的事情”。Schroen也很失望。“我们真该昨天行动的，”他写道，“我们一定会为我们做出不采取行动的决定而后悔的”。参谋长联席会议行动副总监也同意这点，尽管他告诉我们稍后有情报表明，在可能发起袭击之前，本拉登已经离开了他的驻扎地。他说，没有击中本拉登“会给我们带来天大的麻烦，但是我们还是应该采取这个行动，我们将为我们的不作为而付出代价的。”
首长们开始考虑利用部落的其他更侵略性的秘密方案。CIA官员建议部门应该更偏向尝试一次突袭，而不是在路边设伏，因为这样他们能更好的控制，危险更小，更能利用他们的技能和经验。但是所有人都知道，如果部落去执行这样一次突袭，将会出现大量的交火。当前的MON要求CIA抓获本拉登，而只有在自卫时才能使用致命的武器。于是开始新的备忘录的工作，可能给予部落更多的回旋余地。其意图是，如果抓捕的企图看起来不可能成功完成，他们可以使用致命武器。
这一高度敏感文件的早期草稿强调它只是授权了抓捕行动。只有部落抓获了本拉登，而不是杀死了本拉登，他们才会得到报酬。所有政府官员都批准了这个草稿。但是到了12月21日，也就是首长们决定不对坎大哈事实巡航导弹打击的第二天，CIA领导人强烈要求加重语气，允许部落得到报酬而不管本拉登是被捕获//还是//被杀死。Berger和Tenet于是一起合作将这一思路加以更大的演绎。
在Berger向克林顿总统汇报后，他们最终同意有必要采取非寻常的行动。新的备忘录将允许杀死本拉登，如果CIA和部落判断抓捕不可行的话——看上去他们好像已经达成了这个判断。起草草稿的司法部律师告诉我们，预想的情形是若干部落袭击某个地点，而导致枪战。本拉登和其它人在可能的情况下被捕获，但更可能被击毙。政府的立场是，根据武装冲突法，杀死一个对美国构成迫近威胁的人是自卫，而不是谋杀。1998年圣诞夜，Berger向克林顿总统发送了最终的草稿，附加一份说明的备忘录。总统批准了该文件。
由于白宫认为这一行动高度敏感，只有极少数人知晓这个MON。Berger安排NSC的法律顾问知会了奥尔布赖特，Cohen，Shelton和Reno。谁都不能留下一份拷贝。根据法律，国会领导人得到了简报。首席检察官Reno给总统去信表示其担忧：她警告说可能有报复行动，包括针对美国官员的报复行动。她并没有提出法律上的反对意见。最终文档的一份拷贝，连同要发给部落的精心制订的指令交给了Tenet。
Tenet给CIA地区办公室的消息要求他们和部落进行沟通，传达总统授权了的指令：美国更希望本拉登和他的副手们被抓获，但是如果一个成功的抓捕行动不现实，允许部落将他们击毙。指令补充说，部落必须避免不必要的杀伤他人，而且如果本拉登和他的副手投降的话，不可以杀死他们，也不可以虐待他们。最后指出，如果部落不能按照这套要求行事，他们就不会得到报酬。
地区官员将这些指令一字一句地向部落进行了传达。但他在这些指令前附加了这么一条信息：“上至美国总统，下至平民百姓，我们要他（本拉登）停下来。”官员向部落保证，如果他们抓获了本拉登，那么他会在美国法律下受到公正的审判，而且受到人道的待遇。CIA汇报说，部落表示他们“完全理解其内容，含义和精神”，并回应说“我们将尽我们所能活捉本拉登，不会想杀死他，或者故意伤害他”。部落解释道，他们想要证明他们的行为准则比本拉登和他的恐怖分子团队的要文明的多。在给Schroen的另一份文件中，部落提到，如果他们真要采用本拉登那样的道德规范，“我们早就可以把这事给办了”，只是他们被自身能力限制，被“我们必须尊重的信仰和法律”所限制。
Schroen和Mike对部落的反应印象深刻。Schroen的电传中说，部落不是为了钱而加入的，而是作为对阿富汗未来的投资。Mike同意这样的看法，即部落不愿意杀生不是什么“障碍（showstopper）”。“在我们看来”，他这样写道，“那符合他们的性格，而且也很公平”。
克林顿政府内的决策者们，包括总统和国家安全顾问，告诉我们，总统对付本拉登而采取秘密行动的目的很明确：他要本拉登死。这一目的在CIA中从未被很好的传达，也从未被很好的领悟。Tenet告诉本委员会，除了在一个特殊场合（我们稍后讨论），CIA只有在抓捕行动的背景下才得到杀死本拉登的授权。CIA高级管理者、行动人员和律师都确认了这个理解。“我们一直在讨论，如果杀了他，事情会变得多简单啊”，一位前本拉登单元的长官这样说道。
1999年2月，另一份MON草稿提交给了克林顿总统。报告请求总统允许CIA给予北方联盟和给予部落的完全一样的方针：如果实施成功的抓捕行动不现实，那么他们可以杀死本拉登。但是，克林顿总统这次删去了那些同样出现在他12月份批准的文件中的关键语句，而加入更模棱两可的词句。我们面谈的人里，没有人可以解释总统为什么这么做。克林顿总统告诉本委员会，他也记不起为什么他重新改写了那些语句。
后来，需要法律部门征集更多的合作者，同时也要考虑更广范围内的应急，律师们用回了1998年8月的语句，即只有在抓捕行动的背景下才可以武力。由于1998年12月被批准的文件传达范围极为有限，继而又用回到更早的语句，我们于是大概可以理解为什么前白宫官员们和CIA官员会在CIA是否曾被总统授权杀死本拉登这一点上产生不同意见。
这一争论最终只是纯理论层次上的，因为没有人测试可用的法律部门的极限。Clarke对Berger这样提到，“尽管‘扩充’了CIA线人的权力去执行直接行动，他们没有表现出任何行动的倾向。”他补充说道，他的印象是CIA认为部落不大可能采取行动对抗本拉登，从而依赖他们是很“不现实的”。事实似乎证实了他的判断，因为整个1999年，部落都没有针对本拉登或他的同伙发起一次袭击。
不过，部落还是情报的积极收集者，提供关于本拉登所在的优秀但没有预报性质的信息。CIA也尝试提升其关于本拉登的情报的汇报。Tenet的情报收集助理局长，“不折不挠的”Charles Allen将这一努力称为“全方位、全体部门、一周无休”。这一努力可能起到了效果。1999年1月12日，Clarke写给Berger提到，CIA对部落报告的信心已经增加，比12月20日那时要高。
1999年2月，Allen建议派一架U-2飞往阿富汗，在部落可以照顾到的地方之外建立情报基线。Clarke对这样的行动表示不安，因为他一直担心本拉登会前往更偏远、更无法到达的地区。他写给副国家安全顾问Donald Kerrick，一份可靠来源的报告提到本拉登已经和伊拉克官员会面，而后者“可能已经为他提供了庇护所”。另外一些情报来源提到某些塔利班领导人（尽管不是Mullah Omar）也力促本拉登前往伊拉克。Clarke写道，如果本拉登真的到了伊拉克，那么他的网络就将为萨达姆·侯赛因服务，要再找到他“几乎不可能”了。Clarke声称，最好还是在阿富汗抓到本拉登。Berger建议只安排U-2飞行一次，但这也遭到Clarke的反对。他说，这需要巴基斯坦的批准；而“巴基斯坦的情报部门和本拉登是穿一条裤子的”，他们会警告本拉登美国正准备轰炸行动：“一旦有了这个消息，老奸巨猾的本拉登就可能蹦到巴格达去了”。尽管NSC职员Burce Riedel也说萨达姆·侯赛因想让本拉登到巴格达，Berger还是有条件的授权进行一次U-2飞行。与此同时，Allen找到别的方法来得到他想要的信息。因此U-2的飞行从未发生过。