危机：1998年8月

危机：1998年8月

1998年8月7日，凌晨5点35分，国家安全顾问Berger打电话叫醒了克林顿总统，告诉他美国在肯尼亚内罗毕和坦桑尼亚达累斯萨拉姆的大使馆几乎同时发生爆炸。怀疑很快就集中到本拉登身上。非常准确的情报主要来自对位于内罗毕的基地组织单元的常年监视，并很快确定本拉登和其同伙对爆炸事件负责。

如何应对的讨论很快集中到一个方案上：战斧导弹。几个月前，取消秘密抓捕行动后，Clarke敦促五角大楼研究军事行动的可能性。6月2日，参谋长联席会议主席Hugh Shelton将军要求中央指挥部的Zinni将军提供一个计划，后者于7月的第一周递交了这个方案。Zinni的策划人员肯定考虑到了之前两次美国用武力回应恐怖主义的情况：1986年对利比亚和1993年对伊拉克。他们建议向包括本拉登建于Tarnak Farms的营地在内的八个恐怖分子营地发射战斧式导弹。在使馆遭袭后，五角大楼向白宫提交了这个计划。

使馆爆炸后一天，Tenet在一次首长会议上提到有情报表明恐怖分子领导人将在阿富汗Khowst某个营地聚会并计划将来的袭击。根据Berger的回忆，Tenet说与会人数有几百人，包括本拉登在内。CIA将该区域描述为一个有效的军事营地，远离平民聚居中心，到处都是圣战分子。Clarke记得在一次白宫会议时坐在Tenet边上，并问Tenet“你想的和我想的一样？”而他点头示意“是的”。首长们很快达成共识对该次聚会进行袭击。袭击的目的是杀死本拉登和他的主要副手。

Berger制定了一个严格独立的流程，以保持所有计划的机密性。8月11日，Zinni将军收到了命令去准备袭击阿富汗营地的详细计划。五角大楼于12日和14日向克林顿总统汇报了该计划。尽管首长们希望导弹能击中本拉登，NSC的职员建议进行该次袭击，而不管有没有确凿证据表明那些领导人在不在场所内。

是否要袭击阿富汗之外的目标（包括苏丹的两个工厂）引起了广泛的争论。其中一个是皮革厂，据说属于本拉登；另一个是al Shifa，一个喀土穆的制药厂，情报说在本拉登的资金支持下，该厂在生产神经毒气的一种先导成分。袭击皮革厂的立论是可以打击本拉登的经济。袭击al Shifa的立论是可以减少本拉登在日后的袭击中使用神经毒气的可能性。

自从1995年3月以来，美国官员的脑海中就一直浮现着奥姆真理教在东京地铁站里释放沙林神经毒气的情景。克林顿总统也表示对恐怖主义在美国使用化学和生物武器的极大担心。据说曾有人听到本拉登说想要另一个“广岛”，至少要1万人丧生。CIA报告说，al Shifa工厂周边地区的土壤样本被检出EMPTA阳性。而EMPTA是VX的先导化学原料。而VX唯一的用途就是大规模杀戮。大使馆爆炸的两天前，Clarke的职员写道，本拉登“投资了并肯定可以获得苏丹某个工厂生产的VX”。国务院高级官员相信他们独立地收到了一个类似的判断，尽管他们和克拉克的职员依赖于同一份报告。Mary McCarthy作为负责情报项目的NSC高级总监，最初就警告Berger说，“底线”是“我们需要该工厂的更多更好的情报，然后才能认真考虑有什么方案。”她补充到，本拉登和al Shifa之间有什么联系“目前还很不确定”。Berger告诉我们，他考虑过这么一种情况：如果袭击al Shifa的决定被否决，而两周后神经毒气被用到了纽约地铁中，那么会怎样？

8月20日一大清早，克林顿总统和所有首席顾问一致同意袭击本拉登在阿富汗靠近Khowst的营地，包括袭击al Shifa。总统将苏丹的那个皮革厂从目标中剔除，因为他认为杀害置身事外的人而又不能对本拉登产生重大的伤害，那是没有意义的。首长中对al Shifa持有最大疑虑的是总检察官Reno。她对同时袭击两个穆斯林国家表示担忧。在回顾时，她表示她觉得“（我们的）立论基础老是不稳定。”

8月20日稍晚时候，阿拉伯海的海军舰艇发射了巡航导弹。虽然大多数导弹都击中了预定目标，但是本拉登没死，其它恐怖分子领导人也没有死。Berger告诉我们，事后由Tenet局长进行的调查得出的结论是，袭击杀死了营地内20-30个人，但是和本拉登失之交臂，时间上差了几个小时。由于飞往阿富汗的导弹必须跨越巴基斯坦领空，参谋长联席会议副主席被派往与巴基斯坦陆军参谋长会面，向他保证导弹不是从印度来的。华盛顿的官员怀疑某一个或某几个巴基斯坦官员可能向塔利班或本拉登发送了警告。

空袭标识着一个为期48小时的紧张阶段到达了高潮。Berger通知了国会的领导人；各首长与他们各自对应的国外政府机构通话；克林顿总统离开Martha's Vineyard，结束假期而回到椭圆办公室处理国家事务。总统在空军一号上和国会领导人进行了通话，在白宫和英国首相Tony Blair，巴基斯坦总理Nawaz Sharif，埃及总统Hosni Mubarak进行了通话。白宫发言人Newt Gingrich和参议院多数党领袖Trent Lott一开始是支持总统的。一个月后，Gingrich的办公室将这次巡航导弹袭击戏称为“小小的扎了一下”。

当时，克林顿总统正卷入莱温斯基丑闻。那年剩下的时间和1999年的前几个月，公众的注意力都被丑闻吸引了。碰巧的是，1997年有本很流行的片子叫《狗尾军师》（Wag The Dog），里面谈到一位总统伪造了一场战争，来转移大众对一件国内丑闻的注意力。国会中某些共和党人就发动袭击的时间提出了问题。Berger感到特别痛苦的是//经济学家//上的一篇评论。评论说道，只有到了将来，我们才能知道，美国的导弹袭击是不是“创造了一万个新的狂热分子，而原来可以一个也不存在的。”

大量公众舆论立时转向，尖刻的批评行动过于侵略性。苏丹否认al Shifa在制造神经毒气，他们允许记者去废墟访问，而从现场看来，该工厂真的实在是太无辜了。克林顿总统、Gore副总统、Berger、Tenet还有Clarke坚持认为他们的判断是正确的，并引用了土壤样本的证据。没有出现独立的证据来佐证CIA的判断。

当然，每个参与决策的人都知道克林顿总统的麻烦。他告诉他们别去管那些。Berger记得总统这样对他说，“不管怎样它们总会胡说八道，所以它们应该做正确的事情。”他所有的助手都向我们作证说他们只是基于国家安全方面的考虑而作出了建议。我们没有找到理由怀疑他们的陈述。

袭击的失败，所谓“狗尾军师”的诋毁，那段时间紧张的党争，还有al Shifa工厂的证据的本质，累积在一起，可能对日后对本拉登是否使用武力的决定产生了影响。Berger告诉我们他没有感觉到有什么限制。

1998年8月大使馆爆炸事件后的那段时间，对美国形成本拉登政策至关重要。尽管有更多的美国人死于1996年Khobar Towers的袭击，甚至还有更多死于1983年的贝鲁特，但是总体人员的丧生在记忆中和最恐怖的袭击相匹敌。也许更糟糕的是，袭击展示了一种行动能力，它可以在两个不同的国家，协调针对美国大使馆的、几乎同时发生的、两次袭击。

尽管基地组织是一个全球网络的事实已经为人熟知，但是在1998年，决策者们对其组织结构还不是很了解。CIA的本拉登单元自1996年以来就一直从事收集而得到的大量新信息并没有和政府其它机构协同整合。事实上，单元里的分析人员觉得他们被视作老是危言耸听，甚至在CIA内部也是如此。1997年的一份关于恐怖主义的国家情报预告只是简单的提到了本拉登，而直到911之前，也没有后续的预告对恐怖主义危险进行权威的评估。决策者们知道有那么一个危险人物叫做乌萨马·本·拉登，他们曾尝试将其抓捕并带回受审。那时的文件都这么提及：本拉登“和他的助手们”，或者本拉登和他的“网络”。它们没有强调一个结构化的、全球性组织的存在，而该组织正开足马力，训练着数以千计的潜在的恐怖分子。

1998年8月之后那一段严峻的日日夜夜，克林顿政府中的高级决策者必须重新审视本拉登带来的威胁。这是美国已经与之打了数十年交道的常规恐怖主义威胁的一种更新、更毒辣的变种呢？还是一种完全崭新的、将带来从未体验过的危险的威胁？

即使在大使馆袭击后，本拉登应负责的美国人丧生的数目少于50人，且大部分在国外。一位为Richard Clarke工作的职员这样告诉我们，那种威胁被视为可能造成上百人丧生、而不是上千人丧生的威胁。即使官员们在内心承认那是一个致命的威胁，他们也没有准备好以不菲的代价或高度的风险而仅基于这样的想法去采取行动。

因此，那些相信本拉登和他的网络会引起如此不凡危险的政府专家需要找到一种方法来获得对他们观点的广泛支持，至少也要突出那些可以争论的地方。总统每日简报（PDB）和相类似的但传播更广的高级官员每日报告并不能提供这样的平台，因为它们主要包含的是情报“新闻”的简要报告，而没有很多分析或者上下文。国家情报预告（NIE）通常扮演这个角色，而有时也正因为这个原因会引发争论。在1998年和之后，它都没有在评价基地所带来的威胁过程中扮演什么角色。

1998年夏末和秋季，美国政府还在担心在另外两个冲突中投入军事力量的问题。巴尔干地区长年战争后，美国最终在1995-1996年决定进行大量的军事干预。在波斯尼亚已经有一个NATO领头的维和部队，美国军官开始考虑对塞尔维亚展开大型战斗行动，以保护科索沃的穆斯林平民免受种族清洗。1998年10月，威胁说有空中袭击；而1999年3月，发生了针对塞尔维亚的全方位、NATO轰炸行动。

另外，克林顿政府还面临着和伊拉克进行大型战斗行动的可能性。自从1996年以来，联合国的检查机制不断受到萨达姆·侯赛因的阻挠。美国威胁说，如果检查行动无法自由进行，就将发动进攻。克林顿政府最终于1998年12月发动了一场针对伊拉克的大规模空中打击，称为“沙漠之狐”行动。这些军事方面的行动，将成为克林顿政府准备开辟新的军事前线对付阿富汗境内的新恐怖分子时不得不考虑的背景。

后继的行动？

Clarke的希望是，1998年8月的导弹袭击能标志着针对本拉登的持续行动的开始。他后来也承认，他对本拉登“着了迷”，而大使馆爆炸案给了他新的领域去追求。恐怖主义在总统所担忧的事项中上升的非常高，而Clarke的职位也相应得以升迁。和其它大多数常务部门间委员会不同，CSG不一定非要向代理委员会（Deputies Committee）汇报。尽管这一汇报关系在1998年5月的总统指令中已经得到表述——而且包括总检察官Reno在内的其它人表示了担心，该指令包括一个特例，允许CSG直接向首长汇报，只要Berger选择这么做的话。在实际操作中，CSG通常甚至不向完整的首长委员会汇报，而只是向一个由Berger招集的所谓“小团队”（Small Group）汇报。这个小团队只包含那些可以知晓与本拉登或Khobar Towers调查相关的反恐行动的最敏感问题的那些首长。

Clarke为这个核心内阁起草了一份文件，他称之为“政治及军事必杀计划（Political-Military Plan Delenda）”。拉丁词delenda的意思是“必须被摧毁的”东西，让人想起罗马人为了消灭其世仇迦太基人而立下的著名誓言。Clarke的文件的总体目标是“立即清除任何来自本拉登网络的针对美国的重要威胁”。文件也要求外交行动来禁止本拉登避难；要求进行秘密行动来破坏恐怖分子的行动；最重要的，是抓获本拉登和其副手并将他们带回受审；要求采取措施枯竭本拉登的资金来源；并做好进行后续军事行动的准备。文件的状态如何至今仍不清楚。它从未被首长们正式采纳，而小团队的参与者们如今也对它没有什么印象。不过，它确实指导着Clarke的努力方向。

Clarke计划中的军事部分是表达的最完整的部分。他设想了对阿富汗境内或别处的本拉登基地进行持续的打击行动，只要目标的信息准备妥当。他承认个别目标的价值可能不大，同时警告Berger说不要再指望有一大群恐怖分子领导人集中在他眼皮底下。但是他认为，持续的袭击可能可以说服塔利班交出本拉登，而且，无论如何，可以显示出8月份的行动不是“一次过”的事情。这可以显示出美国下定决心，毫不留情的要将本拉登的网络摧毁。

小团队的成员并未被持续打击带来的好处说动。国防部长William Cohen告诉我们，本拉登的训练营十分原始，是用“绳梯”搭起来的；Shelton将军称其为“丛林健身房”式的营地。他们都认为用很昂贵的导弹去攻击这些目标很不划算。克林顿总统和Berger也对//经济学家//提出的观点表示担忧，即，袭击没有杀死本拉登的事实会加强他的重要性，并为他带来更多的人员。美国在1998年底空袭伊拉克和1999年空袭塞尔维亚后，都激发了全世界的批评，国家安全副顾问James Steinberg这样补充其看法：袭击阿富汗“没有什么好处，反而有很多负面效果加诸我们这个特别喜欢用轰炸的国家”。

1998年8月的最后一个星期，官员们开始考虑可能的后续打击。Clarke的说法是，克林顿总统倾向于早一点而不是晚一点发起进一步的打击。8月27日，国防部政策副部长Walter Slocombe向Cohen部长建议说，他认为可选的目标都不怎么有希望。他写道，上一周的经历“只是确认了在进行（有效而又正义的）军事活动时，定义一个明确的出发点的重要性。”而Slocombe担心，只是简单的攻击这些可选的目标并不能最终形成一个有效的策略。

国防部内较低级的官员，如特别行动及低强度冲突部长助理办公室的人员试图达到Slocombe的目的。他们制定了一个计划。这个计划和Clarke的计划不同，它不是要求某次特定的打击，而是要求在国家策略以及国防部部门行为上来个大改变，并暗示可能有必要在全国军事能力范围内进行大规模的行动。它强烈要求国防部成为驱动全国反恐策略前进的领头羊，“领导全国的努力，去捡起国际恐怖分子扔在我们脚下的手套”。作者表示担心，认为尽管恐怖分子的威胁日益加剧，“我们还没有在本质上改变我们的哲学或者我们的手段”。他们描述了一个包含八个部分的策略，“要更主动，更有侵略性”。他们警告说，将来会有“可怕的袭击”降临，而“我们没有选择，而更不幸的是，我们没有方案”。部长助理Allen Holmes将报告带给Slocombe的首席副手Jan Lodal，但也到此为止。报告的主要作者回忆说Holmes告诉他Lodal认为报告太具侵略性了。Holmes想不起来说了什么，Lodal想不起这个场景，也根本想不起那份报告。