在肯尼亚和坦桑尼亚爆炸案之前

在肯尼亚和坦桑尼亚爆炸案之前

尽管1995年的国家情报预告（National Intelligence Estimate，NIE）提出警告有一种新类型的恐怖主义，很多官员还是继续认为恐怖分子要么是政府机构（沙特阿拉伯真主党代表伊朗对Khobar Towers的爆炸），要么是国内的罪犯（俄克拉荷马城的Timothy McVeigh）。我们在第三章中已经指出，白宫并不是一个天生进行项目管理的所在地。因此，政府部门处理恐怖主义的努力基本上是各个部门的工作。

克林顿总统之反恐PDD 39号（1995年）和62号（1998年5月）重申恐怖主义是一个国家安全问题，而不仅是执法的问题。它们重申了NSC通过Richard Clarke和他的跨部门的CSG而协调国内和国外反恐努力的权力。这些指令特别提到了对非常规袭击的新的担心，为领头的部门分配了任务，但是没有区分恐怖威胁的类型。因此，尽管Clarke可以敦促或者推动部门采取行动，但是实际做了些什么通常还是由国务院、五角大楼、CIA或者司法部决定的。这些部门的努力有时充满活力，有时也富有成效。恐怖分子的计划被破坏，个别恐怖分子被逮捕。但是在911之前美国并未将消灭基地组织作为一个明确的战略目标。

针对本拉登的早期努力

直到1996年，美国政府中还很少有人认为本拉登是新恐怖主义的鼓动者和组织者。1993年，CIA注意到本拉登支付了一些埃及恐怖分子在苏丹受训的费用。1992年，国务院侦察到他注资帮助也门恐怖分子设置炸弹试图杀死驻亚丁的美军。国防部的资源甚至注意到到他和纽约地区的Omar Abdel Rahman（盲人导师）间可疑的联系，他们对本拉登的评价是：本拉登看上去“全心投入地资助‘圣战’，来反抗全世界那些‘反伊斯兰’的国家。”1993年，国务院将苏丹认定为赞成恐怖主义的政府，同时将本拉登加入了TIPOFF监察列表。如果本拉登想进入美国的话，这一举措有可能阻止他获得签证。不过，直到1997年，即使CIA的反恐中心也只是将他描述为一个“极端分子的金主”。

1996年，CIA设立了一个由十几名官员组成的特别单元，分析本拉登的情报，并策划如何对抗他的行动。CIA行动委员会总监David Cohen想要测试一下“虚拟站点”的想法。虚拟站点设置在总部，但是和地方站点注重于某个国家一样，收集一个主题的信息并采取行动。国家安全顾问Anthony Lake表示对恐怖分子的资金特别感兴趣，Cohen接受了这一提示而将他的虚拟站点建为一个恐怖分子资金链单元。他在找运行该单元的行动单元的官员时遇到了困难。他最终聘用了一位之前运作反恐中心伊斯兰极端分子分部的分析员。这位官员对阿富汗有着特别的知识。他注意到近期有大量的报告提及本拉登和一个叫做基地的组织，他向Cohen建议该站点集中调查此人。Cohen同意了。这就产生了本拉登单元。

1996年5月，本拉登离开苏丹前往阿富汗。几个月后，本拉登单元正在发展。此时，Jamal Ahmed al Fadl走进了非洲的一个美国大使馆，作为本拉登的一位前高级雇员，为了表示其诚意，提供了关于基地组织创建、特性、方向和目的方面的具有突破性价值的情报。与之相佐证的证据来自另一位走进另一个美国大使馆的人员。那年，情报部门和其它来源那里随之也出现了更多的确认，其中包括FBI探员和肯尼亚警方从内罗毕的一个基地组织单元中得到的材料。

到了1997年，本拉登单元中的官员们都意识到本拉登不仅仅是一个金主。他们知道基地有一个军事委员会，它策划着针对美国全球利益的行动，并积极尝试获得核原料。在该站点工作的分析员分析了其搜集到的信息，“发现他们和各个地方都有关联”，包括1992年和1993年在亚丁和索马里对美国军队的袭击，以及1994-1995年间在菲律宾的马尼拉空中计划。

本拉登单元已经开始准备计划，对本拉登展开进攻性的行动。这些计划既瞄准了其实际的资产也瞄准了其资金来源。最终，计划确认并摧毁本拉登资金来源的计划没有实施。

1995年末，本拉登那时还在苏丹，国务院和CIA得悉苏丹官员正和沙特政府讨论驱逐本拉登的可能性。美国大使Timothy Carney鼓励苏丹政府向这个方向努力。但是，沙特并不想要本拉登，他们给出的理由是他们已经剥夺了本拉登的公民身份。

苏丹国防部长Fatih Erwa声称苏丹曾提议将本拉登交给美方。本委员会未能找到可信的证据证明这点。Carney大使得到的指令只是敦促苏丹将本拉登驱逐。他没有任何法律基础要求苏丹做的更多，因为在当时，没有任何针对本拉登的指控。

本拉登单元的长官——我们姑且称其为Mike——认为本拉登能转移到阿富汗实在是撞了大运。虽然自从苏联撤军后，CIA几乎可以说是放弃了阿富汗，但一些专案官员在调查巴基斯坦枪手Mir Amal Kansi于1993年1月谋杀两名CIA雇员一案时与一些老关系重新建立了联络。这些联系人向情报部门提供了本拉登在当地的行踪，商务活动，以及保安、住宿方面的安排等信息，并提供证据表明他花了大量的金钱去支持塔利班。反恐中心的主任——我们姑且称其为Jeff——告诉George Tenet局长，CIA的情报网“几乎能提供本拉登在阿富汗活动和旅行的实时信息了”。这些联系人中有一个小组，是和阿富汗普什图族社区中的特定部落相关联的。

到1997年秋天，本拉登单元草拟了一个计划，让这些阿富汗部落去捉拿本拉登并将其转交给美国或者一个阿拉伯国家受审。1998年年头，内阁级别的首脑委员会对这个概念显然是赞许的。

FBI之纽约地方办事处和纽约南区检察官按照自己独立的方式进行工作，他们从CIA那里接受信息但不是接受指令，他们正准备要求一个大陪审团起诉本拉登。反恐中心知道这一进展。最终的指控是阴谋袭击美国国防设施，该指控于1998年6月作为一个“密封指控”由大陪审团发出。同年11月该指控得以公开披露。

1996年5月本拉登转移到了阿富汗，国务院南亚局开始对他产生了兴趣。根据一位外交官的陈述，当时的国务院和政府一般将南亚作为低优先级地区。1997年，Madeleine Albright开始担任国务卿，在一次NSC政策研讨会上得出结论：美国应该不光对印度，还应该对巴基斯坦和阿富汗更加注意。而另一位外交官说，当时的美国对阿富汗“没有任何政策”。

在国务院，对印巴冲突的关注通常会挤占对阿富汗或本拉登的注意力。国务院知道巴基斯坦的不稳定和持续增长的伊斯兰极端主义，官员们最担心的是印巴之间的军备竞赛和可能爆发的战争。1998年5月后，这两个国家测试了核武器，这让美国吃惊不小，因此这些危险成为国务院日常工作中第一要担心的。

在阿富汗，国务院试图终止自前苏联撤军后就持续不断地内战。当时，加利福尼亚联合石油公司（Union Oil Company of California，UNOCAL）准备建设一个横穿该国的输油管道，南亚局相信这个项目对阿富汗参战各方来说可能是一根“胡萝卜”。尽管实际上建设这一管道的机会几乎为零，南亚区阿富汗处也希望共享该管道带来的利益的前景可以诱使各派领导走到谈判桌上来。在所有的敌对派系中，美国的外交人员并不更看好塔利班。尽管担心持续增长，当时的美国外交人员还是愿意——如一位官员所说的——“给塔利班一次机会”。

国务卿Albright认为塔利班是“卑劣”的，这不是什么秘密。尽管如此，美国驻联合国大使Bill Richardson在1998年4月率领一个代表团来到了南亚——包括阿富汗。美国已经有好几十年没有派遣这么高级的官员访问喀布尔了。Richardson大使去的目的主要是力促和谈，终止内战。鉴于本拉登近期一直公开呼吁所有的穆斯林去杀死美国人，Richardson要求塔利班驱逐本拉登。他们的回答是他们也不知道本拉登的下落。塔利班还说，在任何情况下，本拉登都对美国不会构成威胁。

总而言之，1997年后期到1998年春，美国的处于领头地位的部门针对本拉登展开着各自的努力。CIA的反恐中心正筹备一个计划将其抓获并转移出阿富汗。司法部的一部分正准备起诉本拉登，希望有可能在纽约法庭对其进行审判。同时，国务院更多关注于减轻印巴的核冲突，结束阿富汗内战，改善塔利班滥用人权的现状而不是驱逐本拉登。另一个关键人物，海军陆战队总司令兼美国中央指挥部总指挥Anthony Zinni和国务院的想法一致。

CIA开展的抓捕计划

最初，DCI的反恐中心及其本拉登单元考虑过，当本拉登在他有时会选择过夜的坎大哈（塔利班的首都）和他当时的主要居住地Tarnak Farms间旅行时，进行一个伏击本拉登的计划。阿富汗部落报告说他们尝试过这样的伏击但是失败了，于是中心放弃了这个计划，尽管他们怀疑部落说的情况可能只是虚构的。之后，抓捕计划就集中在对Tarnak Farms的夜间袭击上。

Tarnak Farm坐落在坎大哈机场外围一片孤立的沙漠区域，有大约80个水泥或者砖石结构的建筑，周围是10英尺高的围墙。CIA官员能画出整个场所的地图，标出本拉登妻子们的房子和本拉登本人最可能睡觉的房子。通过和部落的合作，他们制定了袭击的方案。1997年秋，他们在美国进行了两次完整的演习。

到了1998年早期，反恐中心的策划人员已经做好向白宫寻求正式批准的准备。很明显的，Tenet在2月13号向国家安全顾问Sandy Berger就基本的计划进行了汇报。一组部落的人员将对警卫进行压制，偷偷进入Tarnak Farms，抓获本拉登，将其带到坎大哈外沙漠中的营地，然后转交给第二组。第二组部落的人员将带着本拉登来到一个沙漠着陆点，这个点在1997年抓捕Kansi的行动中已经得到了测试。从那里开始，一架CIA的飞机将带他回到纽约，或者一个阿拉伯国家的首都，或者任何他将被聆讯的地方。反恐中心提交的摘要报告也承认会有障碍出现。可能有人员死亡，而本拉登的支持者们可能会报复，而劫持坎大哈的美国公民为人质。但是摘要报告也指出如果不采取任何行动也会有风险。“那是迟早的事，”他们说，“本拉登会袭击美国的利益，也许会使用WMD。”

Clarke的反恐安全小组以Berger的名义审阅了这个抓捕计划。他们注意到该计划“处在非常初步的开发阶段”，NSC员工建议CIA策划人员在继续进行研究的同时，也开始起草那些授权该秘密行动可能需要的所有法律文件。CSG很明显强调了袭击应该以本拉登其人为目标，而不是以整个院落为目标。

CIA的策划人员在3月进行了第三次演习，并再次向CSG进行了简报。Clarke于3月7日写给Berger的信中认为他认为该行动还只是“有些雏形”，而认为CIA“几个月来无所事事”。

Mike认为抓捕计划是“完美的行动”。它对基础设施的要求最小。计划也已经修改过了。现在的计划是部落会将本拉登藏在一个隐蔽场所至少一个月后才将其转交给美国，从而可以减少美国被曝光的机会。Mike相信来自阿富汗网络的信息。他说这些信息已经得到通过其他方式得到的信息的佐证。CIA地方站点的领导人Gary Schroen也对部落有信心。在他5月6号给CIA总部的电报中，他认为他们的计划“如此的专业，如此的详尽……即使由美国军方的特别行动部门来做，也不过如此了。”他和其它与部落一起完成该计划的官员认定该计划已经“尽可能的完善”。（Schroen解释道，他那样说的意思是抓捕或者击毙本拉登的机会大概有40%。）尽管部落认为只要得到总部和决策者们的批准，他们就可以完成该次袭击，Schroen写道，总有那么一刻，那时“我们退在一旁，十指交叉，祈祷（部落）能象他们自认的那么好（，那么幸运）。”

军方人员审阅了抓捕计划，而根据Mike的结论，“没有什么精彩之处”。德尔塔部队指挥官对由部落拘押本拉登那么长时间表示“不安”，联合特别行动部队的指挥官Mechael Canavan中将担心部落进入Tarnak Farms后的安全。Canavan将军表示，他实际上认为对CIA而言，这个行动太复杂了——“超出了本团队的范围”，而且试图“以低廉的代价”达到效果。而一位参谋长联席会议的高级官员将该计划描述为“总的来说，和我们自己能想出来的差不多”。就我们所知，五角大楼没有人建议CIA或者白宫不要再继续。

在华盛顿，Berger对部落是否可靠表示了怀疑。但是在与Tenet的会议中，Berger最关注的是如果本拉登真的被抓获，要怎么对付他的问题。他担心针对本拉登的确凿证据还不足，匆匆将其抓获并带回美国的话，就要冒最后他获得无罪释放的风险。

5月18日，CIA的管理层审阅了一个MON（Memorandum of Notification，通报备忘录）的草稿，它是授权抓捕行动的法律文件。1986一份总统文件已经授权在全球范围针对恐怖主义进行秘密行动，而且那授权也可能足够了。但是高级CIA管理者们深知古老的所谓“离群的野象”的攻击，所以他们也许是想要书面上的东西，来表明他们不是自己行动。

对MON的讨论带出了一种不安：至少在某些CIA高级官员中，一种针对准军事秘密行动的、根深蒂固的不安。行动组副主任James Pavitt表示担心会有人民被杀；看上去他认为该计划只是比刺杀略微好那么一些。另外，他计算出行动要花费几百万美金。他可不准备从“秘密金库”往外掏钱，也不准备去必要的那些国会委员会那里申请特别拨款。尽管Pavitt表示了疑虑，CIA领导层誊清了备忘录的草稿，将其呈现给国家安全委员会（NSC）。

反恐中心官员向总检察官Janet Reno和FBI总监Louis Freeh进行了简要汇报，告诉他们该行动大概有30%成功的可能性。中心主任Jeff和FBI纽约地方办事处主任John O'Neill一起，向南纽约区检察官Mary Jo White和她的职员进行了简要汇报。尽管Jeff也用了30%的成功可能性，他警告说行动中肯定会有人丧生的。而White在听取纽约汇报后的印象是，抓获本拉登的机会是0。

从5月20日到24日，CIA进行了该行动的最后一次、分级的演习。演习跨越三个时区，甚至请来了区域的人员。FBI也参与了。演习进行的不错。反恐中心计划在下一周向内阁级别的首长和他们的副手进行汇报，并将6月23日作为袭击的日期，而本拉登被带出阿富汗的日子不迟于7月23日。

5月20日，Tenet局长和Berger以及他的副手讨论了行动的高风险性，警告说会有人丧命，包括本拉登在内。成功的标准应该是将本拉登带出阿富汗。首长们的会议定在5月29日以确定是否要执行该行动。

首长们并没有聚会。5月29日，Jeff通知Mike，他刚和Tenet、Pavitt以及CIA近东区的主任碰过头，决定不进行该行动。Mike给地区办事处电传说他得到指令，“暂时终止该行动”。他这样写道，他被告知内阁级别的官员认为“平民伤亡”的风险太高。他们担心部落的安全，并担心“假如，尽管我们出于最好的愿望、尽了最大的努力，但本拉登还是死了的话，行动的目的和本质都必将遭受不可避免的误解和误读——甚至可能被倒打一耙。”

至于到底是谁决定不采取行动的，不甚了了。Clarke告诉我们CSG认为计划有缺陷。传言说他对NSC成员中一个同事描述计划时用了“half-assed”，并预言首长们不会批准这个方案。Jeff认为决定来自内阁级别。Pavitt认为是Berger决定的，虽然他可能基于Tenet的建议。Tenet对我们说，基于他的主要运营人员的建议，他一个人就决定“关闭”行动。他只是简单的通知了Berger，而后者也没有反对意见。Berger的回忆与此类似。他说计划从未被提交到白宫以做决定。

CIA的高级管理层显然认为计划不会成功。几周后，Tenet的行动部门副总监给Berger写信道，CIA评估了部落抓获本拉登并将其移交给美国官员的能力，结论是“低”。但是工作层面的CIA官员很失望。在计划被取消之前，Schroen对计划的描述是“我们能想出的最好的、在阿富汗抓获本拉登并将其带到正义的审判面前的方案”。911之前再也没有第二个计划能达到有这么多细节和准备的地步。部落报告说的准备行动就绪消失了。而本拉登的安全预防和防卫变得越来越精细、越来越可怕。

此时离开911还有3年多的时间。Tenet和CIA领导者们必须在不采取行动带来的风险和伤害其行动人员及特工的生命之间进行平衡，这是他们的职责所在。他们有担心失败的理由：成百万美金打了水漂；可以被视为刺杀的枪战；巴基斯坦是否有反应，或许会是出乎意料的举动。1998年5月时的美国政府已经做出了决定。Berger是这样描述的，政府坐在驾驶员的前排位置，透过泥泞的挡风玻璃看着，向前进，而不是通过那块干净的后视镜。

寻找别的方案

反恐中心继续追踪本拉登，筹划着秘密行动。现在看来最大的希望是通过外交——但不是国务院掌管的外交，因为那时它主要集中在印巴于1998年夏天爆发的核冲突。1998年春季，CIA得知沙特政府悄悄地摧毁了国内的一个本拉登单元，后者本来准备用肩扛式导弹袭击美国军队。他们逮捕了很多人，而没有被公众得知。在感谢沙特的同时，Tenet局长利用这一开局要求他们帮助对付本拉登。回应是积极的，以致克林顿总统任命Tenet为其非正式私人代表与沙特共同开展反恐工作。Tenet先是在5月然后是在7月访问了利雅得。

当时沙特皇储Abdullah从正患病的Fahd国王那里摄政，他答应Tenet要进行一次全力的秘密行动说服塔利班驱逐本拉登，从而就可以将他送往美国或者另外一个国家接受审判。王国的特使将是其情报部长Turki bin Faisal王子。Tenent和副总统Al Gore都表示了感谢。两者都明确表示他们带着克林顿总统的祝愿而表示感谢。Tenet汇报说对本拉登发出起诉刻不容缓，势在必行。纽约大陪审团几天后于6月10日发布了密封起诉。Tenet同时建议暂缓其它方案的行动（包括那个秘密行动计划）。

Turki王子在夏季与Mullah Omar和其它塔利班领导人会晤时进行了跟进。显然，通过“胡萝卜加大棒”的策略，Turki得到承诺，本拉登将被驱逐。但是，Mullah Omar没有实践这个承诺。

8月5日，Clarke主持CSG会议讨论本拉登。讨论到应该做什么的时候，记录员这样写道，“桌上没有什么使人眼前一亮的好主意，尽管达成了一个共识，即（政府）应该竭尽所能来处理这个问题。”