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在美国组织美国的防御
FBI未来的角色
我们考虑这样的方案：建立一个新的部门专门收集美国国内的情报。有些人称其为“美国的MI5”，但是两者并不相似。英国的特勤局实际上是一个相对较小的全球机构，它结合了美国政府分配给TTIC，CIA，FBI以及国土安全局等的任务。
对FBI的担心是它长久以来偏重于其犯罪调查的任务，而忽视其国家安全的任务。这一现象部分是因为整个国家都要求FBI在刑事犯罪案件上提供帮助。FBI因为其70年代对国内情报调查的过分热心而被批评是恰当的。80年代和90年代，摆脱了这些类型的调查，但FBI仍然活跃于反情报工作，也是外国恐怖组织在美国境内活动调查的主导机构。
我们不建议成立一个新的国内情报机构。如果我们其它的建议——建立一个强大的国家情报中心，作为NCTC的一部分，能监督国内和国外的反恐情报工作，设立国家情报局长一职并设立和强调信息收集、处理和报告的标准——得以实施，这就是不必要的。
基于我们推荐的结构，FBI的角色会很集中，但仍然非常重要。FBI确实应该能指导其数千名特工和其它雇员在美国的城镇搜集情报：约见线人，进行监听和搜查，跟踪某人，和当地政府合作，而且进行这些工作时要特别注意细节，并遵守法律。FBI在美国街头巷尾进行的这些工作，和CIA官员在海外进行的工作相比，是后者的国内对应，按照美国宪法，但是不同的法律和条例进行。
创建一个新的国内情报机构还有别的缺点。
- FBI已经习惯于遵从法律进行敏感情报收集行动。如果新的国内情报机构不在司法部之内，法律监督的过程——从来就不容易——可能变得更加困难。公民自由的滥用将引起强烈抵制，而损害必要情报的收集。
- 建立一个新的国内情报机构会分散官员的注意力，而这些官员最应为当前的反恐努力负责，加上目前威胁还是很大。把一个具有反恐责任的新人加入到联邦机构中会加剧现在信息共享的问题。
- 一个新的国内情报机构需要资产和人员。FBI已经有28000名员工，56个现场办公室，400个卫星办公室，47个法务参事办公室，一个实验室、一个行动中心和一个训练设施，一个现成的线人、愿意合作的被告以及其它资源的网络，并且和州及当地执法机构、CIA、外国情报和执法机构有联系。
- 在美国的反恐调查很快会成为牵涉刑事犯罪和可能的执法行动的事件。因为FBI能有探员从事刑事案件工作，有探员从事同一国际恐怖主义目标的情报调查工作，这一针对恐怖分子嫌犯全面的调查工具可以被认为在一个部门之内。911之前进行的去除情报和执法部门间的“墙”的行动已经为FBI内的协同行动创立了新的机会。
- 反恐调查通常与其它刑事调查重合或者从后者那里得到线索——比如洗钱或者禁运品的走私等。在现场，与刑事工作的紧密联系有很多好处。
我们建议将美国境内的反恐情报收集还是归于FBI。该建议还取决于一个评估，即FBI——如果它全力进行一次机构的改革后——能否进行这项工作。我们在第三章中提到，我们深深为特工们展示的决心而打动：跟踪细节，耐心的多走一里地、多等一个月，将怀疑用事实替代。报告中，我们也提到菲尼克斯、明尼安纳波利斯和纽约的特工们是如何在他们的调查中显示其创造性的。
FBI在现场的特工和分析人员需要有长久的支持和专属的资源才能成为更强大的情报官员。他们要以与传统刑事调查不同的、更广泛的方式获得线人，收集和分发信息，这些都要得到奖励。FBI雇员需要报告并分析他们学到的东西的方式和部门之前做法完全不同。
在Robert Mueller领导下，部门在提升其情报能力方面已经有了显著的进展。如今它有一个情报办公室，由FBI最高层管理层监督。所有现场办公室都建立了现场情报小组，将FBI的优先级和情报重点带入实践。提升距离的信息技术系统、提升与情报机构间的联系和信息共享也有了进展。
Mueller局长也意识到，FBI的改革还远远没有完成。他列了一个概要，列出了需要采取更多措施的地方。特别地，他意识到FBI需要从更广的人才库中加以招募，进行国家安全事务工作的特工和分析员需要特别的培训，特工也要在有通才的基础上专精程序。FBI在研究特工的事业发展，专于反恐/反情报，网络犯罪，刑事调查，或者情报。它正建立一个程序来认证特工为情报官员。该认证是在局内提升到高级职位的先决条件。新的有关情报的培训计划也已经建立。
FBI建议创建一个情报处，作为FBI情报计划的进一步的提升。该处将包含情报计划和政策单元，指导分析人员和语言学家的工作。
我们需要确保FBI转向预防性反恐的姿态能更全面的机构化，可以在Mueller任期后得以继续。我们发现过去FBI层宣布愿意改革并重组以免对跨国的安全威胁，但是都失败了——原因是整个组织内没有进行必要的机构性、文化性改变的努力。我们要确保这样的事情不再发生。尽管局长给出明确的消息，接受将反恐作为FBI的最优先任务，911之后两年了，我们还是在某些宣布要进行的改革和现场实际情况间找到了差距。我们担心现场办公室的管理还是将人力和资源分配到当地的问题，与国家安全任务背离。这样的系统可能重回注重低级别犯罪调查的老路，而不是注重国家安全的要求。
建议：在FBI要建立一个特别的、整合的国家安全队伍，包括特工，分析员，语言专家，监视专家等。招募、训练、奖励、留住他们，以确保建立一种机构文化，灌输情报和国家安全的强大专业知识。
- 总统通过行政命令或指令，应该命令FBI进行这样的情报干部的培养。
- 意识到刑事调查和国家安全科目间的互相借鉴对两个任务而言都是至关重要的，所有新的特工需要在两个区域接受基本的训练。另外，新特工应该在两个区域接受有意义的任务而开始他们的职业生涯。
- 特工和分析员于是应该专注于这些科目中的一个，并能选择在局内整个生涯里都从事这些工作。要在国家安全科目中走的更远，那么需要安排特定的高级培训课程，以及分配到其它情报部门工作。
- 为了互相借鉴，所有FBI高级经理，包括那些在执法部门事务上工作的，应该认证成为情报官员。
- FBI应该全面实施特工和分析员招聘、雇佣、选择的流程，提高其确定并吸引人才的能力。这些人才具有情报、国际关系、语言、技术和其它相关技能方面的教育背景和专业背景。
- FBI应该将现场分析员、特工、语言学家和监视人员的整合加以机构化。这样在执行国家安全情报行动时，就有一个专属团队来执行。
- 每个现场办公室应该有一个处理国家安全事务的现场办公室副主任级别的官员。此人有管理监督权，并确保国家优先级在现场得以贯彻。
- FBI应该将其预算架构和其四个主要任务匹配：情报，反恐和反情报，刑事以及刑事司法服务，确保任务费用、资源管理更具透明度，对情报任务的保护更好。
- FBI应该经常向国会报告。其半年度的任务审查就是用来确定每个现场办公室是不是合理地在处理FBI和国家任务之间的优先级。
- FBI应该经常向国会汇报现场和总部的分析员的资质、状态和角色。国会将确保分析员有培训和职业发展机会，并和那些其它情报机构中的分析员受到的待遇相同。
- 国会应该确保有资金来加速FBI现场办公室安全设施的扩展，增加其使用安全邮件系统和保密情报文件交换的能力。国会应该监督FBI的情报共享原则是否在实践中得到实施。
FBI只是国家执法机构——一个主要由州和当地部门组成的社区——中的一小部分。用来共享信息的网络、通过当地联合反恐力量进行的工作应该建立起一种互惠的关系：州和当地特工知道他们在找什么信息，而作为回报，接受研究出来的一些在他们的社区发生了什么或者会发生什么的信息。在该关系中，国土安全局的角色也很重要。
2002年的国土安全法案授予信息分析和基础设施保护副部长很大的责任。实践中，该理事会的工作是映射“恐怖袭击到本土上针对我们分析出的弱项，从而能尽力保护并反抗恐怖威胁”。这些能力还在萌芽状态。该理事会还没有能力去执行它被分配到的任务之一，即吸收并分析来自国土安全局自己成员部门（如海岸警卫队、特勤局、交通安全管理局、移民和海关执法部、海关和边境保护部等）的信息。国土安全局长必须确保这些成员和信息分析和基础设施保护理事会写作，从而能完成其任务。
国土防御
我们咨询过程中，经常会问：“谁负责保护我们在国内的安全？”国土防御的任务，首先是国防部的，其次是国土安全局的。它们必须分工明确，权力清晰。
我们发现NORAD虽然有责任防卫美国领空，但它完成任务的方式是注重于来自美国边境之外的威胁。即使情报机构收集到的信息表明恐怖分子有可能会采用劫机，甚至使用飞机作为导弹等方式，它也没有调整其重点。我们得到保证，NORAD现在开始接受全面的任务。北方指挥部的建立是担起美国本土的防御。
建议：国防部和其监督委员会应该经常性地评估北方指挥部保护美国不受针对本土的军事威胁的战略和计划是否充分。
国土安全局的建立是整合所有负责美国边境和国家基础设施安全的本土部门，而大部分这些部门掌握在私人机构手中。它应该明确哪些需要被保护的部分：交通的、能源的、通信的、金融的、以及其他机构的，研究出计划来保护基础设施，执行提升就绪状态的机制。这意味着进行远远超出这些部门现有的那些工作——这些工作在部门内部汇聚。
建议：国土安全局和其监督委员会应该经常评估国家面临的威胁类型，并确定：1. 政府计划的充分性，这些计划的进展，来保护美国的关键基础设施；2. 政府的就绪状态来响应这些美国可能会面对的威胁。
我们期待着进行全国的讨论，来讨论我们所提建议的好处。我们会积极地参与到这个讨论中去。